基本建设考古取费工作的思考

一、目前基本建设考古的程序、取费方式和部分地区的创新

实际工作中，考古经费的取费方式始终遵循着建设工程申请、文物部门进行考古调查勘探、考古经费预算、文物部门与建设方谈判、双方签订文物保护协议后开展考古工作的程序，因为没有开展前期工作的经费保障，文物部门缺乏主动开展基本建设文物调查勘探工作的动力和积极性；其次，与建设单位有关考古经费的谈判往往会陷入讨价还价的扯皮，既浪费时间，又影响文物工作者的形象。目前除江苏外，其他各省基本还按照1990年国家文物局、国家计委、财政部的《考古调查、勘探、发掘经费预算定额管理办法》执行。在实际的执行中，各地的民工费根据本地实际都比《办法》有所提高。今年初，江苏省文物局、省发改委、省财政厅、省物价局共同出台了《江苏省考古调查、勘探、发掘经费预算办法》，该《办法》对江苏省内的考古取费工作进行了大胆的改革和创新，从取费的对象、经费的管理、考古经费的构成和具体预算办法上，对90年《办法》进行了合理的取舍，体现了地方特色和时代特点，尤其是普通工人日工资额的计算方法，由于与人均可支配收入、人均纯收入等收入数据关联，普通工人日工资的上下浮动也符合江苏省经济发展水平，体现了与时俱进、开拓创新的思路，成为各兄弟省市借鉴的对象。在江西、山西等省基本建设考古经费一度被取消的情况下，江苏出台这样的《办法》无疑有它的积极意义。

二、各地在基本建设考古程序及取费工作上的创新

南京、苏州、长沙等市的考古取费问题已用立法的形式或取得物价部门颁发的收费许可证的办法形成了制度。南京市博物馆于2006即取得了南京市物价局颁发的考古调查、勘探及发掘费用收费许可证，与博物馆门票共用一张收费许可证。苏州市在2006年出台了《苏州市地下文物保护办法》，规定“在下列四种区域进行建设或者爆破、钻探、挖掘等作业的，发展和改革、国土、规划、建设、公安、交通、水利等有关行政管理部门在办理相关批准手续前，应当征求文物行政主管部门的意见：一是历史文化名城内的古城水道、古城墙、城门遗址、苏州子城遗址；二是经登记公布或者规划确定保护的历史文化街区、村镇的保护范围；三是地下文物埋藏区；四是历史文化名城内除上述三项以外占地面积3000平方米以上以及历史文化名城外占地面积5万平方米以上的工程建设区域。同时规定上述区域内建设工程选址意见书下达时，有关行政管理部门应当告知建设单位报请文物行政主管部门在建设区域内组织考古调查、勘探。”长沙市在规划局批复建设项目时，文物考古调查勘探是其中必要的条件，缺少了这一条件，建设项目将不能批准。苏州、长沙市的做法有效地避免了建设单位未经文物考古勘探即开工建设的行为，尽管如此，文物部门与建设单位依旧会为经费预算的多少反复协商。

三、建设单位的无奈之举

根据江苏省工作实际，建设单位有几种情况会主动向文物部门征求有关文物埋藏情况的意见：一种是国家发改委或省发改委要求建设单位的立项申请书中附文物部门意见的，工程方可批复，如所有的电厂建设工程和世界银行贷款项目；另一种就是国家大型基本建设工程如南水北调、西气东输、京沪高铁等水利、铁路、公路、输气工程等，涉及面积巨大，在国际国内影响深远，文物工作也是其中一项重要的内容。除这两种情况外的工程，建设单位均不会征求文物部门意见而直接开工，对文物评估视而不见。在他们看来，发现文物既要提供经费支持，又要蒙受停工损失，两方面的损失使他们对于文物调查勘探工作是能免则免，甚至即使在工程现场发现文物都隐瞒不报，更别提要主动提出来做文物调查了。违法成本远远低于守法成本，因此他们宁愿被发现后交纳罚金，也不愿事先在建设前申请进行考古发掘。

四、部分已经出现的考古取费新形式

如果直接从转让建设土地时就将考古经费列入土地转让费，作为一项常规收取的费用，就会节省许多行政成本。文物考古单位只需使用经费，进行单纯的考古调查、勘探和发掘工作，不去管经费由谁来收，收多少的问题。只要将考古经费按规定合理使用，最终经得起经费审计就可以，自然有人会对经费进行管理。经费的收取、下拨、开票、签订合同等都与文物考古单位无关了。考古经费变成了土地出让的一项常规支出，是附着在土地出让费用中的一项成本，是无条件缴纳的，没有不缴纳或少缴纳的道理。不缴或少缴，相关建设手续就不能正常办理下来，将影响到建设工程的进行。这种做法，其实是一劳永逸地解决困扰文物考古系统多年的难题，将考古经费收取方与使用方分离开来，让建设单位与文物考古机构不发生经济上的联系，两者都与政府的派出机构如行政中心发生联系。将复杂的考古经费取费程序简单化，不仅简化了工作程序，也理顺了关系。

现在成都、北京等多地已彻底实行了考古经费收费的改革。成都的《成都市固定资产投资项目行政事业性收费管理暂行办法》最为彻底，“行政事业性收费项目实行集中收取，统筹安排，收支两条线的管理办法。对保留的收费项目，除特殊情况外，实行集中收取。下列项目实行一站式收费：其中包括文物勘探发掘费，按每建筑平方米120元收取”。北京市已进入立项审查的《北京市地下文物保护管理办法》中，将从基本建设考古工作的介入时间、考古经费的来源、考古工作实施过程中的问题等多方面彻底解决这一问题。台湾在多年前出台的《文化资产保存法》中，就明确文物发掘费用由政府买单，且建设中发现文物如政府决定进行考古发掘，由此导致建设单位的停工损失政府要进行必要的赔偿。

五、几点有关《文物保护法》修订的建议

建议完全取消大型基本建设工程的概念，所有建设工程均要在开工前进行地下文物的调查勘探和发掘工作。如果只对大型基本建设工程进行界定，就意味着中小型工程建设可以回避文物勘探和发掘，势必造成工程建设中对文物的破坏。所有工程都要进行先期的文物调查勘探发掘，考古勘探发掘费由政府列入土地出让金一站式收取。建设工程办完土地出让手续，意味着文物勘探发掘费已缴纳，文物部门即可介入进行考古勘探发掘工作。这样一来，基本建设工程不论大小，在土地出让之后开工之前都可以实施文物勘探和发掘工作，这使得文物部门有足够的时间完成考古工作，也避免了中小工程在建设中碰到文物停工等待考古发掘的被动局面。

因此，建议《文物保护法》需做如下修改：

1.建议将《文物保护法》第29条改为“基本建设工程在取得土地所有权后，文物部门应该在工程施工前完成相应的考古勘探发掘工作。”

2.建议将《文物保护法》第31条修改为“各地各级政府在土地出让时要将文物考古调查、勘探和发掘经费纳入土地出让金，以建筑面积为基数计算考古经费，具体办法由各省、市根据当地实际制订”。