《文物保护法》修法工作应重视的几个问题

《中华人民共和国文物保护法》自1982年发布以来，作为我国文物保护事业的法律基础，保障着文物保护事业的健康发展。随着改革开放的深入，国家政治经济形式的变化，文物保护工作的环境也发生了巨大变化。党的“十八大”强调“依法治国”“求真务实”“科学发展”，“完善中国特色社会主义法律体系，加强重点领域立法”是我国目前法制建设的重中之重。只有掌握立法的科学性，树立法律的权威性，才能实现执法的合理性和有效性。
一、 紧紧围绕立法目的开展立法修法活动
在市场经济下的今天，社会呈现多元化的快速发展，泛经济化、泛市场化的思潮泛滥，文物行业也受到波及。近年来全国各地方为了地方的基本建设和经济发展，以及搞活经济等为理由，提出文物管理产业化、文物资产资本化；也有人希望文物所有权扩大化，以期间接实现文物的商品化和市场化。另外，则是普遍存在的文物建控地带、背景环境的限制和控制要求与原住民的民生发展社会进步之间寻找一种平衡的要求。凡此种种都会或多或少反映到《文物保护法》的修订讨论工作中。诚然，为了充分实现社会的公平正义、和谐发展，保证立法过程听取各方面各阶层的声音，立法参与者来自社会各群体，代表着社会方方面面的各种不同利益，但多方博弈的结果容易导致法律文本的扭曲，以致对立法目标的偏移。造成这种混乱的根源在于社会将经济效益视为社会活动的中心，追求经济利益的最大化成为时下普遍的价值观，因此，文物蕴含的巨大经济价值无疑引来许多唯利是图者的觊觎。在这种态势下，文物的安全受到严重威胁，我国的文物安全形势不容乐观。所以，端正对文物以及文物保护的认识仍十分必要。
文物的价值首先是具有明显的社会效益，要正确认识到文物反映了中华民族悠久灿烂的文明史，是中华文明上下五千年的见证，它会带来强烈的民族认同感和自豪感，会对社会产生强大的凝聚力，保护文物是延续我们民族文化、保证民族独立的神圣使命。《文物保护法》的法律命名就表明对《文物保护法》的立法目的是“保护文物”，该法第一条对此立法目的进行了详细的解释说明，也就表明这是一条不可逾越的界限。保护文物这一基本原则应渗透到法律文本的各项条款，毁坏文物、危害文物、妨害文物、对保护文物造成威胁都应视为违法。同样，对法律各条款的司法解释也应围绕立法目的展开，不能有与立法目的相对立的司法解释。只有通过强调“保护文物”这个立法目的才可以避免各方面的尖锐对立，使各方意见趋于统一。只有明确的立法目标才会引领立法活动的方向，建立解决不同意见的基础。如此，才可以确保文物的安全，同时，使得与文物有关的各项社会活动可以有序地开展。《文物保护法》是文化领域的首批法律，是文物法制建设的基础，在《文物保护法》的立法修法过程中坚守“保护文物”的立法目的，约束法律文本的条款文字，实现“保护文物”这个立法目标，对在复杂的社会环境中保护文物安全、维护文物保护事业的健康发展必然会起到应有的积极推动作用。
二、 文物保护法的强制性和可执行性
《文物保护法》是典型的公法，是以保护国家公共利益为目的的法律。因此，它注重公权力的伸张运行，强令要求公众的服从，是强制性法律规范。法律的权威依赖其强制性和约束性，它要求法律文本对具体的活动规定明确的限制以及违反后的强制措施，它不应是高悬的达摩克利斯之剑仅有威慑作用，而应是法律必然惩处打击胆敢藐视或试图挑战法律权威的越限活动。要达到这个目的就必须清晰罪与非罪的界限，界限不清会使执行法律时出现犹疑，纵容姑息错误的行为继续发展，失去了法律的严肃性和约束性，无法有效打击犯罪行为。定清界限的关键是法律文本对罪与非罪的区别使用准确的文字而非模糊的文字，对违法行为给予恰当相应的惩处。但文物的专业性要求使得文物法中的一些要求或限定尚需要一些更专业的办法或法律解释来补充。同时，《文物保护法》的目标应该是保护所有的文物——定级的或尚未定级的，对任何破坏或危害文物的行为都应追究其法律责任，杜绝任何危害文物的或者有可能导致危害文物的行为。
对于法律的可执行性，原本应是司法角度的概念，但现在有些人认为其根源是在立法领域，从而提出应该细化法律规定来增强法律的可执行性。因而，现在大多把细化法律，增强法律的所谓可执行性作为问题的关键，而忽视了立法“疏密得当的原则”要求。从完善立法的角度看，这种做法或者思路有一定道理，但从某种程度上可以说这是一个悖论。我国属于大陆法系，使用的是成文法，适用法律的基本原则是以事实为根据，以法律为准绳。这就要求先要建立起一个正义的标准法律，然后才可以对发生的事实以此标尺来衡量，从而比照对应的法律条文规定来进行相应判罚，因此大陆法系历来重视立法工作。但立法和修法必然是对已经出现的事例、依据过往的经验来建立法律条款，而社会是不断发展进步的，新事物层出不穷，已有的法律面对新的社会问题时就会出现捉襟见肘的现象，不能为此频繁修订法律，显而易见的是法律文本不可能穷尽世上的民生万象。要解决这个问题，还应从立法的“疏密得当原则”和释法的遵循立法原则目标，以及执法的坚守正义上寻找可行的思路。为了贯彻执行《文物保护法》，许多地方人民政府文物行政部门建立了文物执法机构——文物执法大队，现在有些地方已经陆续成立文物派出所，但笔者认为，我国文物保护执法环境恶劣复杂，威胁文物安全的已不仅仅是少数偏远地区的盗贼流犯，而是有组织的团伙、集团，执法难度很大。为了树立文物执法机构的权威，加强执法的效力和力度，可以借鉴意大利的“文物宪兵”机构也就是“文物警察”的经验，形成纵向管理和横向协调的强力文物保护专业执法机构。通过更高级别的执法手段，提高《文物保护法》的地位，保障文物保护执法的威慑力。这样可以使文物保护执法具有更广泛的群众认识基础和服从意志，实现文物保护执法的及时性和有效力，对中国这样的文明古国和文物大国极具现实意义。通过更高级别的执法手段，提高《文物保护法》的地位，保障文物保护执法的威慑力，弥合刑事责任和行政执法之间的执法缝隙。这样可以使文物保护执法具有更广泛的群众认识基础和服从意志，实现文物保护执法的及时性和有效力，对中国这样的文明古国和文物大国极具现实意义。
三、 文物所有权的有限性
《中华人民共和国物权法》第三十九条规定，“所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利”。据此，一些人提出私人所有的文物自己理所当然地可以任意处置。但他们忽视了该法第八条“其他相关法律对物权另有特别规定的，依照其规定”。这就是说，若其他法律对某些物权有特别规定时，要依照这些法律规定执行，文物恰好属于这个范围。文物属于特殊的不动产或者动产，国家依法对其进行监管控制，其所有权是有限的所有权，所有者仅有受到监管限制的有限所有权。对于文物的处分权在《文物保护法》中有特别的要求，如：“非国有不可移动文物由所有人负责修缮、保养”，“对不可移动文物进行修缮、保养、迁移，必须遵守不改变文物原状的原则”；“非国有不可移动文物不得转让、抵押给外国人”；“国家禁止出境的文物，不得转让、出租、质押给外国人”。因此，对于国有、集体、私人拥有文物的所有权都是不完全的所有权，其处分权都受国家控制和限制，而占有和收益权则不受约束。实际上类似受到不同限制的物品还有很多，如：矿山开采使用的炸药，病人镇痛使用的吗啡，医院放射科的放射物等等，这些物品都受到国家监管，不可任意使用和处置。
《中华人民共和国物权法》规定，“法律规定专属于国家所有的不动产和动产，任何单位和个人不能取得所有权。国有财产由国务院代表国家行使所有权；法律另有规定的，依照其规定。国家机关对其直接支配的不动产和动产，享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定处分的权利。国家举办的事业单位对其直接支配的不动产和动产，享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定收益、处分的权利”。这就意味着原则上国家所有的文物只有国务院有所有权，享有占有、使用、收益和处分的权力；而各文物单位对直接支配的文物只享有占有和使用权，以及依照法律（这里应是《文物保护法》）和国务院的有关规定收益、处分的权利。再根据《文物保护法》第三十九条和第四十条文物调拨和馆际文物借用的规定来看，只有国家文物局和省级人民政府文物行政部门拥有国有文物的处分权，但《文物保护法》中并没有对文物处分权的归属直接说明。所有权是有唯一性和排他性的，多重所有权会对所有权的行使造成障碍，《文物保护法》应对国家文物局和省级人民政府文物行政部门对国有文物的处分权进行区分详细说明。
四、 结语
文化是民族的血脉，文物是民族文化的载体，文物立法关系着五千年文明的延续发展，以及民族特色和文化多样性的维护保持。《文物保护法》是文物保护事业的保障，要严守“保护文物”的立法目的，坚持把社会效益放在首位。促进形成良好的文物保护法制环境，要从修法和执法两个方面齐抓共进，立法是执法的基础，执法是实现立法目的的手段。应该从多方面提高维护《文物保护法》的地位和效力，协调好《文物保护法》与其他法律的衔接，开创文物保护法制的新局面，促进文物保护事业更快更好地发展。（中国文物信息网 作者：何流）