与文物法制工作相关的知识点

一.关于文物保护法

二.当前文物法制工作的基本情况

三.关于加强依法行政工作

一、关于文物保护法

《中华人民共和国宪法》第二十二条规定:“国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他历史文化遗产”。

根据《宪法》的规定，第五届全国人大常委会第二十五次会议于1982年11月19日公布实施《中华人民共和国文物保护法》（以下简称《文物保护法》，这是我国文化领域里的第一部专门法律。

《文物保护法》公布后，曾经做过三次修订，分别是1991年、2002年和2007年。

1991年，针对当时盗掘、盗窃古遗址、古墓葬行为十分猖獗的情况，对原文物保护法的第30条、第31条做过修正，增加了“盗掘古文化遗址、古墓葬的”，“依法追究刑事责任”等内容。

2007年12月，胡锦涛主席签发第84号主席令，对《中华人民共和国文物保护法》进行了第三次修改。这次修改主要是根据本届政府关于减少政府机关的行政审批项目和程序的要求而做出的。

第22条修改为“不可移动文物已经全部毁坏的，应当实施遗址保护，不得在原址重建。但是，因特殊情况需要在原址重建的，由省、自治区、直辖市人民政府文物行政部门报省、自治区、直辖市人民政府批准；删除了“征得国务院文物行政部门同意后”的内容。

对于各级文物保护单位需要改作其他用途的，第23条增加了“省级文物保护单位应当经核定公布该文物保护单位的省级人民政府的文物行政部门审核同意后，报该省级人民政府批准”的内容，明确了不再征得国家文物行政部门的同意。

第40条第二款对于国有文物收藏单位之间需借用馆藏一级文物的，不再经国务院文物行政部门批准，改为“应当经省、自治区、直辖市人民政府文物行政部门批准，并报国务院文物行政部门备案”。

关于2002年修订的《文物保护法》

所确定的基本方针和原则

这是《文物保护法》公布后所进行的最为重要的修订。修订后的《文物保护法》由原来的33条扩展到80条。提出的方针政策更加符合我国现阶段文物工作的实际，对加强管理的要求更加明确，在规范行为方面更具有可操作性和权威性，有关原则和法理也更为清晰和严谨，加大了行政执法力度。

（一）关于文物的法理概念

国际社会对于文物的性质、意义认识不同，接近或类似的概念有文化遗产、历史遗产、文化财富等，因而在文物范围、年代及价值的法律界定不尽相同，在范围上大体有三种情况，一是总括再分类的方式，二是规定具体年代的方式，三是列举分类的方式。

————总括再分类的方式：

《西班牙历史遗产法》第一条规定：西班牙历史遗产由具有艺术性、历史性、人种学、古生物学、科学和技术价值的可移动财产和不可移动财产组成。

法国《关于历史文化遗产的法律》规定：无论是具有国家历史、艺术、科学技术价值的可移动文化财产，还是具有此种价值的不可移动文化财产的附着物，都可以经行政命令列表登记。

《希腊文物法》规定：一切古物，无论是可移动的，还是不可移动的；无论是古代的，还是近代的，只要是在希腊的河流、湖泊、海域以及公共、宗教团体和私有土地上发现的，都是国家的财产。

————以年代作为认定标准的方式

《埃及文物保护法》第一条规定：“凡史前、历史上各时代直至一百年前的与各种文化、艺术、科学、文学和宗教有关的一切具有考古价值或历史意义的动产和不动产均属文物”。

在第二条规定：“任何具有历史、科学、宗教、艺术和文学价值的动产或不动产，当予以保护和维修，对国家有利时，可根据主管文化事务的部长的建议，经总理批准，将其视为文物，不受前条有关时代规定的限制，并根据本法规定予以登记注册”。

《印度古物和财富法案修正案》规定：印度立法将文化财产划分为古纪念物、考古遗址、古物和艺术财富四类。前两类主要属于不可移动财产，其他两类属于可移动的文化财产。

可移动文化财产只要超过一定年限（文献和手稿的最低年限75年。其他物品为100年）才是古物。艺术财富无须受这些条件的限制。

————列举分类的方式：

《日本文化财保护法》将日本的文化财划分为七大类，即：

1. 有形文化财；

2. 无形文化财；

3. 民俗文化财（包括有形和无形两部分）；

4. 史迹名胜天然纪念物；

5. 传统建筑物群；

6. 文化财保存技术；

7.埋藏文化财。

有形文化财是指在历史、艺术等方面具有较高的建筑物、绘画、雕刻、工艺品、书籍等有形的文化载体，包括其本体及与本体有关的部分，以及对其价值形成有意义的土地和环境部分。

无形文化财是指在历史、艺术等方面具有较高价值的戏剧、音乐、工艺技术及其它无形的文化形态。要正确认识无形文化财的发明、发展及其消失，首先它是与国民生产、生活息息相关，其次是它随时代发展、生活方式变化而变迁、更迭或消亡。

民俗文化财是指关系到日本国民生活承袭和发展的，关于衣食住行、生产、信仰、节日的风俗习惯、民俗技艺以及反映上述风俗习惯和民俗技艺的有形的衣服、起居、家具、房屋及其它物品。

史迹名胜天然纪念物包括三个方面，一是在日本历史或学术方面具有较高的贝冢、古坟、都城址、民居等遗迹；二是在日本艺术、观赏方面具有较高价值的庭院、桥梁、峡谷、海滨、山岳及其它名胜地；三是在学术研究方面具有较高价值的动物、植物、地质矿物及其生息地、繁殖地或依附地。

传统建筑物群保存地区是指具有较高价值的、与周围环境风貌共同形成历史风格的传统建筑物群，如城镇、街区、市场、农渔林场等。

文化财保护技术是指文化财保存所不可欠缺的用传统的技术或工艺所采取的保护措施，包括材料及修理、修复技术等。

埋藏文化财即埋藏于地下的文化财，包括遗迹、遗物等。实际上它只是有形文化财的一个组成部分，只不过是保存形态不同，但由于他埋存于地下，往往是考古发掘的对象，因而在管理方式上与其它有形文化财有所区别，因此在法律上规定了防止滥掘、科学发掘、发掘后遗迹物的管理等。

如果将我国《文物保护法》与日本的《文化财保护法》中所称的“文物”与“文化财”相比较的话，日本的有形文化财，约相当于我国不可移动文物中的古建筑、石窟寺、石刻及可移动文物。日本的民俗有形文化财包括在我国的“反映历史上各时代、各民族社会制度、社会生产、社会生活的代表性实物”之中。日本的史迹名胜天然纪念物中的史迹与埋藏文化财与我国的古遗址、古墓葬等地下文物相当。而传统建筑物群则相当于我国的历史文化名城、名镇或街区。

在我国所称的文物中，不包括日本的无形文化财、民俗文化财中的无形部分及传统的文化财保存技术。正因为概念不同、保护的对象有所差异，我们应当将日本的“文化财”视为专有概念，而不应简单地翻译成“文物”。

由于国情不同，文物的存在形态不同，对文物保护意义的认识也有不同，因而无法断言哪一个概念更合理、更科学、更完整，但综合分析上述有关国家的法例和国际公约的有关规定，作为文物起码应具备以下三个属性：

第一，文物是与人类社会历史发展相联系的，具有历史性；第二，文物是历史上人类劳动创造的文化成果，凝聚着人类的智慧和才能，具有艺术性和科学性；第三，文物通过特定的物质载体体现不同的文化内涵，是物质的文化遗产。

基于这一认识，我国的文物保护法采用的是列举式规定的方式，但对于具体的文物认定的标准和办法授权由国务院文物行政部门制定，并报国务院批准。

（二）关于文物工作方针

《文物保护法》第一次将“保护为主，抢救第一，合理利用，加强管理”的文物工作方针写入法律。文物工作的十六字方针是一个互相联系、相辅相成的辩证的有机整体。正确贯彻落实这一方针，必须全面、完整、准确地加以理解。

“保护为主”表述的是文物工作的中心任务，它主要是从我国文物资源的重要性和珍稀性出发，强调了保护文物是历史赋予各部门、各级政府及全社会的神圣职责，表达的是一种持续发展、永续利用的理念。同时要求文物部门合理规划，统一部署，把有限的力量集中起来，解决文物保护工作中迫切需要解决的突出问题。

“抢救第一”的提出，是基于当时文物保护任务繁重而投入保护的人力、财力十分有限的现实，强调了文物工作的重点所在，表明了文物工作时不我待的紧迫感。准确把握我国文物工作的主要矛盾，充分认识当前我国文物工作的艰巨性、复杂性和困难程度，深刻领会社会主义初级阶段是一个长期的历史发展进程，是文物工作必须始终坚持的根本出发点。

“合理利用”要求我们从文物工作是对广大人民群众进行历史唯物主义教育、爱国主义教育和革命传统教育的高度来认识发挥文物作用的重要性，要明确文物工作的公益事业性质；要从文物的观赏性、艺术性、知识性和提高民族素质的高度，来认识文物事业对促进社会经济发展的重要作用。

“加强管理”的提出主要是从行政措施的角度来强化各级政府的职能，其主要内容，一是必须依法管理、依法行政。要加强对文物保护工作的理论和政策研究，制定更加科学、合理、严密、完善的规章制度和政策，采取切实可行的措施，真正强化文物保护的法制建设，加大文物保护的执法力度，依法制止和打击各种破坏文物的违法犯罪活动；二是要在先进文物保护理念的指导下，建立完善严谨的文物保护法规体系，科学制定文物保护、利用的规划，不断提高管理水平，完善工作机制，使管理工作制度化、规范化、科学化；三是增加文物保护、管理工作中的科技含量，提高现代科技在文物、博物馆工作的地位和作用。同时，不断加大对文物、博物馆的人才培养，加强队伍建设。

简而言之，“保护为主”是文物工作的主要任务，而且是最为核心、最为根本的部分；“抢救第一”是落实这一任务的主要策略；“合理利用”是发挥文物在社会经济中重要作用的必由之路；“加强管理”在一定意义上可以说是实现这一方针的保证。四者即辩证统一，又互有侧重，构成整体，其目的是使延续五千年的中华文明得到永续传承和发展。

（三）关于文物保护的基本原则

文物保护的基本原则是制定、解释、执行和研究《文物保护法》的出发点和依据。只有明确并理解文物保护的基本原则，才能正确地理解、融会文物保护的法律规定，才能在工作中很好地执行、落实文物保护的有关规定。

1、文物保护与经济社会发展相协调的原则。这一原则也可称为统筹兼顾、协调发展原则，是指经济建设、社会发展要与文物保护工作通盘考虑、统筹安排、协调进行。既不能只注重经济建设而造成文物破坏，也不能片面强调文物保护而妨碍或阻滞经济建设和社会其他事业的发展。

这一原则也是国际社会公认的准则。1968年联合国教科文组织通过了《关于保护受到工程危害的文化遗产的建议》中强调，各国政府有责任像促进社会和经济发展那样尽力确保人类文化遗产的保护。同时应考虑适当开放被保护的文化遗产以有利于促进经济和社会的发展。

2、原地保护的原则。这一原则是指文物一般不得脱离其原生环境，除非遭不可抗力而不得不迁移该文物。原地保护原则适用于不可移动文物，它要求不可移动文物只能在原址上实施保护措施，因而又称为原址保护原则。

不可移动文物的构建和遗留离不开当时、当地的环境，包括水文、地质、气候、植被、土壤甚至灾害等环境要素，而今天我们要充分认识这些文物的价值，也必须尽可能掌握这些要素及其起源、历史和传统背景的知识。因此，保护文物不仅仅单纯保护文物本体，还要保护与其共生的环境以及二者之间的联系。

原地保护原则在法律上体现为不可移动文物必须在原地保护，在确定建设工程选址时，要尽可能避开不可移动文物；因特殊情况不能避开的，应尽可能实施原址保护。无法实施原址保护，必须迁移异地保护或拆除的，必须履行报批手续。全国重点文物保护单位不得拆除，需要迁移的，必须报请国务院批准。

3、保持原状原则。保持原状原则又称为不改变原状原则。是指在使用、修缮、保养、迁移不可移动文物或者使用、修复、保养可移动文物的过程中不得改变文物的原有状态和形式，而要保持文物原有的形态和特征。

文物的历史、艺术、科学价值是通过文物的存在形态来体现和传递的，如果改变了文物的状态和形式，就会磨灭或扭曲其所传递的历史、艺术、科学信息，从而使文物丧失原有的价值。当然，关于什么是原状，或者说保持哪个时代的原状，一直都是文物保护的世界性难题。

一般来说文物的原状是有选择的，可能是该文物生产或者建造时（以现存的主体结构时代为准）的面貌，可能是经过后代修理或维修后得到妥善保护的面貌，可能是这个建筑物的鼎盛时期或者是说明特定历史事件的面貌，也可能今天我们所见到的面貌。

4、可移动文物的相对集中收藏原则。集中收藏是相对而言的，一般来说，博物馆相对于民间收藏而言为集中收藏；民间收藏相当于博物馆收藏而言为小型、分散、零星的收藏。集中收藏的优点是有利于文物的保护，有利于充分发挥文物的社会教育意义，有利于文物内涵的研究，有利于增强抵御外力破坏的能力。

5、限定用途原则。限定用途原则是指文物的所有人、使用人应当按照规定的用途使用文物，不得将文物用于其它目的。一般来说，法律对文物用途的规定限于公益文化用途和与公益文化相关的用途，主要是科学研究、公众教育、艺术欣赏和文化交流等。限定用途原则即适用于不可移动文物也适用于可移动文物。限定用途原则在法律中有所体现。文物保护法第一条开宗明义地规定文物保护的深层目的的同时，也言明了文物在科学研究、公众教育和文化欣赏方面的功能和作用。

对于不可移动文物，其基本用途限定在“建立博物馆、保管所或辟为参观游览场所”，并规定用于其他目的必须经过审批。还特别规定了国有不可移动文物不得转让、抵押，国有文物保护单位不得作为企业资产经营。对于馆藏文物，其基本用途限定为“举办展览、科学研究等活动”，并规定了因此而实行的馆藏文物借用制度等。

（四）关于文物所有权

法理上所指所有权是特定动产或不动产的所有人在法律规定的范围内，对其动产或者不动产享有的占有、使用、收益、处分的权利。

文物所有权是所有权的一种，是以文物为客体的所有权，根据《文物保护法》的规定，我国文物所有权依其主体不同分为三种形式：即国家所有权、集体所有权和个人所有权。其中，国家所有权是文物所有权最主要、最普遍、最基本的形式。

1、国家文物所有权。《文物保护法》第五条规定，中华人民共和国境内地下、内水和领海中遗存的一切文物属于国家所有；古文化遗址、古墓葬、石窟寺属于国家所有；国家指定保护的纪念建筑物、古建筑、石刻、壁画、近现代代表性建筑等不可移动文物，除国家另有规定的外属于国家所有。

又规定了下列可移动文物属于国家所有：（1）中国境内的出土文物，国家另有规定的除外；（2）国有文物收藏单位以及其他国家机关、部队和国有企业、事业组织等收藏、保管的文物；（3）国家征集、购买的文物；（4）公民、法人和其他组织捐赠给国家的文物；（5）法律规定属于国家所有的其他文物。

同时还规定，国有不可移动文物的所有权不因其所依附的土地所有权或者使用权的改变而改变；属于国有所有的可移动文物的所有权不因其保管、收藏单位的终止或者变更而改变；国有文物的所有权受法律保护，不容侵犯。这些规定充分体现了国家文物所有权的广泛性、永恒性以及法律对国家文物所有权的保护。

2、集体文物所有权。是指以集体为主体的文物所有权形式。属于集体所有的纪念建筑物、古建筑以及依法取得的其他文物，其所有权受国家保护。根据规定，在不可移动文物中，只有纪念建筑物、古建筑除国家指定保护的外可以由集体所有；在可移动文物中，只有依法取得的文物可以由集体所有，出土文物和馆藏文物不得由集体所有。

3、个人文物所有权。是指以人为主体的文物所有权形式，又称私人所有权。法律规定，属于私人所有的纪念建筑物、古建筑和祖传文物以及依法取得的其他文物，其所有权受法律保护。根据规定，在不可移动文物中，只有纪念建筑物、古建筑可以由私人所有；在不可移动文物中，只有依法取得的文物可以由私人所有，出土文物和馆藏文物不得由私人所有。

4.法律虽然承认国家、集体、私人对文物的所有权，但在利用文物所有权方面有严格限制。《文物保护法》对文物所有权的限制主要体现在四个方面：

（1）规定了所有人、使用人修缮不可移动文物，需要申请审批的义务，必须按照文物保护法的要求履行审批手续。

（2）限制了对不可移动文物转让、抵押行为。法律规定，国有不可移动文物不得转让、抵押：建立博物馆、保管所或者辟为参观游览场所的，国有文物保护单位不得作为企业资产经营；非国有不可移动文物不得转让、抵押给外国人；非国有不可移动文物不得转让、抵押或者改变用途的，应当报相应的文物行政部门备案。

（3）限制了对不可移动文物的使用行为。法律规定，对不可移动文物的使用，必须遵守不改变原状的原则，并负责保护建筑物及其附属文物的安全，不得损毁、改建、添建或者拆除。

（4）限制了对可移动文物的转让、出租、质押和出境行为。法律规定，私人收藏者不得将国家禁止出境的文物转让、出租、质押给外国人；国有文物、非国有珍贵文物和国家规定禁止出境的其他文物不得出境。

（四）关于加强管理的各项措施

1．加强了对不可移动文物的管理，增加了对尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物的保护，由县级人民政府文物行政部门予以登记并公布，制定具体保护措施。不可移动文物已经全部毁坏的，应当实施遗址保护，不得在原址重建。

-----重申了保护单位管理制度，其核心是划定保护范围和建设控制地带，树立标志说明，建立保护档案，设立必要的保护管理机构，明确保护责任主体，建立健全保护管理制度。

增加了对历史文化街区的的保护内容，要求历史文化名城和历史文化街区、村镇所在地的县级以上地方人民政府组织编制专门的历史文化名城和历史文化街区、村镇保护规划，并纳入城市总体规划。规定对文物保护单位的修缮、迁移、重建，必须有取得文物保护工程资质证书的单位承担。

2.加强了对考古发掘活动的监督和管理，明确了考古发掘的文物，任何单位和个人不得侵占，应当登记造册，妥善保管，根据国家有关规定移交给省、自治区、直辖市人民政府文物行政部门或者国务院文物行政部门指定的国有博物馆、图书馆或者其他国有收藏文物的单位收藏。明确规定在基本建设工程范围内进行文物调查，在有可能埋藏文物的地方进行勘探时，对发现的文物，首先应由文物行政管理部门提出保护意见，并同有关部门共同商定处理办法。

3.加强了国有馆藏文物的保护管理，规定文物收藏单位的法定代表人在离任时，应当按照馆藏文物档案办理移交手续。在保证文物安全的前提下，对馆藏文物的合理利用也做了规范，如果国有文物收藏单位在已经建立文物档案的前提下，经过各级主管文物部门批准，可以依法调拨、交换、出借馆藏文物。

4.加强了对民间收藏文物的管理和规范。文物法第五十条规定：国有文物收藏单位以外的公民、法人和其他组织可以收藏通过以下方式取得文物：依法继承或者接受赠与；从文物商店购买；从经营文物拍卖的拍卖企业购买；公民个人合法所有的文物相互交换或者依法转让；国家规定的其他方式。

5．加强了对文物拍卖的管理。规定合法设立的拍卖企业在取得国务院文物行政部门颁发的文物拍卖许可证情况下可以经营文物。拍卖企业拍卖的文物应当经省、自治区、直辖市人民政府文物行政部门审核，并报国务院文物行政部门备案。强调禁止设立中外合资、中外合作和外商独资的文物商店或者经营文物拍卖的拍卖企业等。

（五）完善法律责任规定，强化文物行政执法权力。法律大大强化了文物行政管理部门的行政执法权，对于违反文物保护法的行为，文物行政管理部门有权责令改正或者予以处罚。法律赋予文物行政部门的执法依据有七条31项，国务院发布的《实施条例》有五条5项，共有十二条35项。其中有一半以上是属于县级以上文物行政部门的责任。

关于法律责任部分，主要从三个方面入手，一是与现行刑法相衔接，法律规定了七种违法行为将根据刑法予以处罚。二是补充了应当受到行政处罚的行为，加大了处罚的力度。三是明确了其他国家行政部门对违法行为的处罚责任，要求公安、海关、环保、工商等部门各司其职，打击违法行为。

二、当前全国文物法制工作的基本情况

党和政府十分重视文物法制建设。建国之初，就颁发了一系列保护文物的法令。1961年，国务院发布《文物保护管理暂行条例》，此后几十年间，又相继制订、颁布了一批文物保护的方针政策和法规。1978年改革开放前，共制订和颁布文物规范性法律文件29件，其中行政法规5件、法规性文件15件、行政规章9件。

改革开放三十年来，我国先后颁布文物保护专门法律1部，有文物保护内容的行政法规20项、法规性文件90余项、部门规章20余项，地方法规130余项、部门规章20余项，地方法规130余项。以文物保护范为基础，以行政法规为支撑，以部门规章、地方法规及各种规范性文件和行业标准规范为重要组成部分的文物保护法律法规体系已经初步形成，基本覆盖文物保护领域的各个方面。

在这一时期，我国的行政法建设也逐步健全，陆续出台了多部行政法，初步形成了一套比较完备的行政法律体系，下面介绍几部与我们工作密切相关的行政法律。

（1） 行政许可法

行政许可法是一种被行政机关频繁实施的行为。是政府依法对经济、文化和社会生活等各项事务进行管理的一种重要手段。行政许可法通过对行政许可设定权的从严规定，扭转了由于设定权主体不明确、设定事项不规范而造成的随意设定许可的混乱局面，并通过对许可程序的科学设计，基本达到规范行政许可行为。行政许可法另外一个重要意义在于通过对行政许可行为的监督与监管，改变了行政机关重许可轻监管或只许可不监管的现象。

2004年，经国务院审定，依照行政许可法，国家文物局清理了22项、下放了1项行政许可事项，公布了38项行政许可审批事项。2007年，国家文物局又取消了9项许可事项，为此，还专门提请全国人大修订了《文物保护法》第二十二条、二十三条和四十条的有关内容。

国家文物局还出台了《国家文物局工作规则》、《国家文物局行政许可管理办法》和《国家文物局机关行政许可过错责任追究暂行办法》等数十项规范性文件，进一步规范了我们的行政管理工作。《国家文物局突发事件应急工作管理办法》的实施，也使我们在建立健全预警和应急机制，应对突发事件和风险能力方面有了加强。

（2） 行政处罚法

行政处罚是行政主体对违反行政法律规范的行政相对人所给予的制裁。行政处罚法就是指导、规范行政处罚行为的一部法律。它的出台标志着行政行为从实体控权转向程序控权。

它首先确立了比较完备的行政处罚原则体系。主要有：行政处罚必须依法进行；处罚过程必须公开公正；处罚要惩罚与教育相结合；要保障相对人基本权利的实现。其次，规定了行政处罚的具体表现形式，也就是处罚类型。第三，它比较合理的对行政处罚的设定权进行了配置。也就是说他规定了并非具有行政管理权的机关就能够任意的设定行政处罚，行政处罚的设定权属于立法权范畴，只有法律、法规和地方性规章能够设定。第四、它限定和明确了行政处罚的实施主体。第五，它健全了行政处罚的适用规则。如，处罚管辖规则、案件移送规则、责任改正规则、一事一罚规则，时效规则等。第六，它完善了行政处罚决定的执行。行政处罚法规定，如果相对人逾期拒不履行行政处罚决定的，做出此决定的行政机关可以采取相应的强制措施。比如申请人民法院强制执行。

为贯彻落实《行政处罚法》，规范行政执法工作，落实执法岗位责任制，国家文物局于2005年1月发布了《文物行政处罚程序暂行规定》。这是文物执法人员的操作规程和行动指南，能够保证违法事件得到正确处理，保障公民、法人的合法权益不受侵害。《文物行政处罚程序暂行规定》的发布实施，标志着我们的行政执法工作已经纳入规范化管理的轨道。

（3） 行政复议法

行政复议是行政系统内的一种特殊监督形式，为公民、法人或者其他组织认为其合法权益受到行政行为的侵犯，向行政机关提出复议时，提供及时、高效的保障，而且能够对行政系统内部进行自我监督的一种法律制度。

为了保障公民、法人或者其他组织的合法权益，防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，《行政复议法》从法的高度保障了公民权利的获得，建立了行政纠纷的解决机制，建立了行政系统内部的监督机制，确立了行政责任的追究方式。随着文物行政执法工作的不断深入开展，行政复议将是文物行政机关一项经常性的工作。

（4） 行政诉讼法

《行政诉讼法》就是规范行政诉讼活动的所有程序性法律规范的总称。它确保法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权。它全面规定了行政诉讼的基本原则、受案范围、管辖、诉讼参加人、证据、起诉和受理、审理和判决、执行、侵权赔偿责任和涉外行政诉讼等基本内容。

文物系统涉及行政诉讼、行政复议的案例不是很多，但随着社会对文物工作的关心、关注和参与程度的不断深入，要求我们要掌握这两部法律，特别是在程序上要严格按照法律执行。减少问责、究责的案例。

（5） 国家赔偿法

宪法规定，由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。基于此目的，国家赔偿法的出台保障了公民、法人和其他组织享有依法取得国家赔偿的权利，同时也促进了国家机关依法行使职权。该法比较全面的规定了国家赔偿的原则，行政赔偿、刑事赔偿、赔偿方式和计算标准等主要内容。

（6） 公务员法

2006年1月1日起正式施行。它规定了公务员的条件、义务和权利；职务和级别；录用；考核；职务任免；职务升降；奖励；培训；交流与回避；工资福利保险；辞职辞退等内容。它的出台是进一步加快干部人事制度改革和健全完善公务员制度的重大举措。是贯彻落实依法治国方略的必然要求，有利于加强党的执政能力建设和加强政府的行政能力建设，也是建设一支善于治国理政的高素质公务员队伍的迫切需要。

以上相关法律，都与我们开展的行政执法工作密切相关，都应该是我们的案头必备，我们除了要熟练掌握文物法规以外，对于《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政复议法》和《公务员法》等也应该会查、会用。

总结近年来的文物立法工作，我们认为工作上还有不小的差距，特别是与《国务院关于加强文化遗产保护的通知》中要求的“到2010年初步建立比较完善的文化遗产保护制度，文化遗产保护状况得到明显改善。到2015年基本形成较为完善的文化遗产保护体系，具有历史、文化和科学价值的文化遗产得到全面有效保护”的总体目标还有很大差距。

法律法规还未能涵盖文化遗产保护管理的各个环节，文化遗产还未得到全面和有效的保护。由于文物认定环节和文物定级工作缺乏积极有效的措施，加之国家层面的文物登录制度的缺失，许多需要保护的文化资源未能及时纳入《文物保护法》的保护对象，许多纳入《文物保护法》保护对象的文物也没有得到应有的严格保护。

在立法调研方面，我们对中国文物保存状况的调查研究有待深化，对非国有文物保护方法的调查研究有待深化，对文物事业在国家政治、经济和社会发展进程中发挥巨大作用的调查研究有待深化，对动员全社会共同参与文物事业的调查研究有待深化。除了传统认识上的文化遗产需要加强保护，国家遗址公园、“线型文化遗产”、工业遗产等新型文化遗产种类也需要纳入立法规划。

我们也注意到，文物工作并未被广大人民群众所了解，文物法规并未被社会所熟知。在我们去年对北京、上海、广州、西安四个城市的调查中，有49.1%的公众认为对文化遗产进行保护非常重要，47.6%的公众认为对文化遗产进行保护比较重要，两个选项的回答率达到96.3%，也就是说几乎所有的人都认为有必要保护文化遗产。

同时，却只有近四成公众表示关注文化遗产的相关信息，不到四分之一的公众具有较为丰富的文化遗产保护的知识，大多数公众关于文化遗产及保护方面的知识相对匮乏，而对于《文物保护法》，也只有超过四分之三的公众听说过该项法律，又有近四分之一的公众没有听说过该项法律。

由此，我们认为，在文物立法程序和立法方法上存在计划性不强，调查研究不深入，前瞻性不够等不足，这就要求我们要积极探索，认真思考，勇于实践，善于归纳总结，把实际工作中的经验体会上升到法规的思考，逐步更新我们的立法理念。国家文物局将在近期开展以下立法工作：

----配合国务院法制办起草行政法规《博物馆条例》。该条例草案稿已经报送国务院。制订《博物馆条例》的目的，就是要明确博物馆的法律地位，清晰博物馆的权利和义务，为博物馆在当代社会生活中发挥更加重要的作用提供法律保障。我们要积极配合国务院法制办开展工作，努力使该条例早日出台，为制订《博物馆法》奠定基础。

----专项立法保护京杭大运河和丝绸之路。借鉴长城保护专项立法的成功经验，充分发挥文物保护单位制度的权威性，通过保护规划制度使特殊的保护措施具有法律约束力。要协调各级政府和各有关部门在京杭大运河和丝绸之路保护工作中的分工和合作，将世界文化遗产的保护管理方法更好地在有关制度中得到体现。

-----起草行政法规《世界文化遗产管理条例》。世界文化遗产是国际文化遗产保护先进经验在国内有效推广的重要方法。我们要通过起草行政法规《世界文化遗产管理条例》使国际文化遗产保护先进经验更有效的适应我国国情，使我国的世界文化遗产保护管理经验更好的服务于国际的人类文化遗产保护事业。

-----大力加强保护规划和保护标准的制定工作。规划和标准的编制实施，能够使法律的各项规定在具体工作中得到定性定量的落实。通过法定程序制定公布的文物保护规划和标准，具有法律效力，是法律体系的重要组成部分。当前十分紧迫的任务，是完成全国重点文物保护单位的规划编制工作，以及直接与文物本体保护有关的标准化制定工作。

-----编制国家文化遗产保护规划。这一规划应当遵循文物工作方针，立足我国文化遗产资源的特点和现状，立足于当代经济、政治、文化、社会对文化遗产事业的发展需求，提出具有基础性、战略性和前瞻性的规划目标。

下面，我着重介绍一下刚刚公布施行的《文物认定管理暂行办法》。

根据文物保护法第二条“文物认定的标准和办法由国务院文物行政部门制定，并报国务院批准”的规定。国家文物局根据立法计划组织了《文物认定管理暂行办法》的起草工作。2009年8月10日，文化部部长蔡武签发第46号部长令予以发布，并已于10月1日起施行。拟在试行一个阶段后，在进一步调整的基础上，提请国务院以行政法规形式发布。

文物认定是实施文物保护、管理、利用的前提和基础，是文化遗产保护的重要措施，也是文物保护的首要问题。《办法》主要解决了文物由谁认定、如何认定等问题，同时规定了申请、认定或指定及公布程序，提出了建立文物登录制度。

关于什么是文物，《办法》基本沿用了《文物保护法》的法理定义。这主要是考虑作为部门规章，难以用技术标准来框定林林总总、数量庞大的各时代、各类别文物，即使用举例法加以描述，也将是一部恢宏巨制。

因此，我们在起草过程中试图将文物认定的对象分为三部分：第一部分是中华人民共和国成立以前制作或形成的各类具有历史、艺术、科学价值的可移动和不可移动的财产；第二部分是中华人民共和国成立以后制作或形成的具有重要或代表性的部分可移动和不可移动财产；第三部分是已经通过法律具体规定和政府具体行政行为受到保护的具有物质属性的文化遗产，它们与文物具有共同的性质。由于部门间意见未达成一致，这一定义将继续进行研究。

《办法》最为重要的一点是明确了文物行政部门是文物认定的唯一权威部门，规定了县级以上文物行政部门为认定的责任部门。这一规定一方面赋予了文物行政部门所从事的文物认定行为的法律地位，同时也明确了文物行政部门必须履行文物认定的法定职责，不得以任何理由推卸这一职能，造成行政上的不作为。

在履行这项行政行为时，文物行政部门要做好充分的准备，确保执行程序合法，也就是说，这一行政行为必须通过行政受理、合议、裁定和告知来完成认定行为。同时，也要做好应对行政复议和行政诉讼的准备。在起草过程中大家还研究了文物认定与文物鉴定的关系问题，我们理解，文物认定和鉴定既有区别又有联系，两者的联系表现在都是针对文化资源及其历史、艺术、科学价值的认识行为。但文物的认定更为侧重的是文物行政部门依法实施的行政行为，强调的是文物行政部门的法定职责和行政相对人队文物的保护责任，明确的是否是文物的问题。

而文物鉴定是专业机构或专业人员凭借一定的专业知识和技术、设备对文化资源及其历史、艺术、科学价值的认识行为，依赖的是个人学术水平和研究能力，更具学术性，解决更多的是文物的价值、级别和重要程度的问题。

《办法》规定，所有权人或持有人可以提出认定文物的申请，之外，任何公民、法人和社会组织可以对不可移动文物的认定提出申请。这一规定，一是满足文物所有权人或持有人的认定要求，同时也鼓励除所有人或持有人之外的社会各个层面共同参与到文物保护工作当中。

对于所有权人或持有人提出的对可移动文物的认定行为，首先应当明确该持有人对所持有的文物具有法律上的所有权，关系明确，来源清楚，不存在任何法律纠纷等情况。同时，一经登录，所有权人或持有人即对所持有的文物负有保护职责，文物行政部门应当监督其依法对文物实施保护。

这就要求文物行政部门在进行认定行为过程中，除应依照法定程序、认定标准在合理的时限内作出认定决定外，一是要对认定的文物做好备案和登录工作，二是要注意国家禁止私人收藏的文物被依法认定而取得合法身份，三是要书面告知申请人认定文物后应当履行的保护职责，第四，除认定是否是文物及相应级别外，不应提供有关文物经济价值的服务。

《办法》规定，地方文物行政部门可以委托或设置专门机构开展文物认定的具体工作，这主要是考虑到县级文物部门行政部门不健全或业务知识不丰富、力量薄弱的现实情况。在委托过程中应注意只能委托博物馆、文管所等行政事业单位，而不能委托社会中介组织或民间鉴定机构，同时认定工作的最后裁定权还是在文物行政部门。

《办法》明确了国家实行文物登录制度。对文物进行登录管理，是世界各国保护文化遗产的通行做法。文化遗产的科学有效管理，首先需要弄清家底，使文物保护的法律规定，具体落实到每一处、每一件文物。建立文物登录制度，是复杂的系统工程，涉及到公共信息的管理和使用，也涉及到个人财产和个人信息的保护，目前情况下，办法对登录制度并未作出强制性的规定，采取的是先建立工作机制并逐步开展的做法。

文物认定工作与公众生活密切相关，需要社会公众的广泛参与。《办法》采用听证会、行政复议等方式，保障公众的参与权、知情权。公民、法人和其他组织书面要求对不可移动文物进行认定或定级的，地方文物行政部门应当通过召开听证会等形式听取公众意见。这些规定，符合法律要求，有利于进一步提高文物认定和定级工作的质量，有利于公众更多的介入文化遗产保护工作。

关于《办法》的贯彻落实工作，国家文物局已经专门下发了通知。应该说，《办法》对文物行政部门的工作能力和水平提出了更高的要求，根据《办法》的规定，我们将在近期下发一期指导性意见，帮助地方更好的学习、理解《办法》。当前的重点目标一是要主动开展认定工作，特别是结合第三次文物普查工作，抓紧认定公布一批文物和各级文物保护单位。二是平稳、顺利的开展好公民、法人和其他组织提出的文物认定工作。

三、关于依法行政工作

党的十七大报告指出：要建立权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。健全组织法制和程序规则，保证国家机关按照法定权限和程序行使权力、履行职责。

按照这一要求，国家局在大力加强立法工作的同时，积极开展依法行政工作。通过积极贯彻实施《行政许可法》和《文物保护法》等法律法规，各级文物行政部门依法行政的意识和能力有了很大提高，工作程序和工作内容也得到了进一步明确。文物部门依法行政的能力有所加强。

依法行政不仅仅是法制部门、督察部门、执法部门的事，而涉及到行政机关各个部门的各项工作。从这个角度说，各级文物行政部门都要把依法行政工作作为重要的工作内容认真组织开展，逐步实现制度化规范化。

在强调依法行政工作的同时，我们必须清楚地看到，事业发展对法制工作提出的要求还没有得到满足，法制工作各领域的现状离法治政府的目标还有不小距离。我们要认真分析研究法制工作的需求，认真总结我们的薄弱环节和领域，及时加强和改进工作。

文物依法行政工作存在的主要问题：

一是文物行政执法主体尚未形成。文物行政执法是一项专业性较强的工作，要求执法人员必须熟练掌握相关法律及工作程序，当然还需要大量的专业知识。而我们的上岗培训工作相对滞后，无证上岗、带病上岗的现象比较常见，但更为普遍的是缺乏对全员执法，特别是依法行政，从我做起意识的提高。

二是依法行政程序制度尚不完善。民主、公正、科学的行政程序制度是提高依法行政水平的保障。首先要加强程序制度的研究工作。其次要求每个行政人员都要按照程序要求进行操作。

三是依法行政责任追究制度尚不完善。权责统一是依法行政的基本要求，依法行政的关键是实行执法责任制和评议考核制。具体到文物依法行政，就是要逐步建立跟踪问效制度和错案责任追究制度。

四是行政机关的内部监督制约机制尚不完善。一方面需要建立监督制度，另一方面，有条件的单位应当建立专门的执法监督机构。同时执法岗位不明确也是各级文物行政部门的通病，往往造成执法主体不清、执法程序混乱，事情来了互相推诿，无法保证有效的依法行政。

关于加强依法行政工作的几点建议

1、 依法行政的目标要清晰

文物行政管理是推动和发展文物工作的必要条件，依法是最重要、最基本的管理形式和内容。如何在宪法和法律的框架下，合理、合法、有效的实施文物行政管理是各级文物行政部门在一段时期内必须深入研究、探讨并付诸实践的重要内容。《文物保护法》赋予文物行政部门各项文物行政执法的权力，其主要目的并非单纯的处罚、处理各类问题，而是履行职责、提高文物行政部门的管理水平和执法水平，切实做好文物保护工作。

2、依法行政的主体要明确

依法行政不仅仅只是行政处罚、行政监督、行政强制、行政诉讼等执法行为，也包括行政许可、行政命令、行政确认等等。也就是说，文物行政部门大量的日常性工作就是行政执法，文物行政执法的主体即是文物行政部门，执法行为的具体实施人就是我们的文物行政管理部门的工作人员。因此要求同志们不断加强法制观念、提高法律意识，把依法行政的要求变为我们的自觉行动。

3、执法程序要合法

依法行政程序是由法律规定的行政机关在依据法律实施管理工作所必须遵循的步骤、方法、期限，可以采取的手段、措施以及应用范围和对象的总称。依法行政程序是法律的重要组成部分：是公民权利和义务的保障；是对执法权的设防和监督。因此，要从制度上确保行政人员严格按照法定权限和程序行使职权，既不能失职不作为，又不能越权乱作为。

4、依法行政的过程要公正

依法行政必须要遵循合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一等相关要求。将上述原则加以提炼即是公正。执法过程必须公平、公正、公开，这就取决于具体行政执法人员的素质和工作水平。处理的不好直接影响行政执法效果，关乎群众利益，关乎政府形象。和谐社会需要公正的执法，执法公正可以促进社会和谐。作为行政机关，必须严格按照法治的精神去维护社会的和谐。

因此，做好文物依法行政工作，首先必须坚持有法必依，违法必究，执法必严。严格执法是确保违法案件得到处理的必要条件。只要是违法者，无论他有多高的官职、无论他有多少财富、无论他背后有多大权势，我们都必须要严格依法办事，充分体现法律面前人人平等的原则。

其次必须坚持公正执法，具体来讲就是以事实为根据、以法律为准绳。只要整个执法过程和处理结果公正、公开、透明，我们的执法人员才经得起考验，我们办理的违法案件的结果才经得起历史的检验。行政执法是一项不能有丝毫疏忽和差错的工作，处理过程和步骤必须客观、公正。

这就要求我们在执法过程中应该主动地向地方政府、向人民群众去宣传法律，结合违法事件让地方政府，让人民群众意识到违法行为的严重性和依法行政的严肃性，从而使政府领导从违法主体转变为执法主体，通过对违法行为的处理使得他们树立文物保护意识，加强对文物工作的重视，正确处理文物保护与经济建设的关系，最终使得文物保护工作深入经济社会的发展和人民群众的生产生活当中。

第三必须坚持和谐执法，它是检验或衡量执法水平的一个重要内容。和谐执法是根据当前文物违法案件的特点、违法的动因、违法的主体而提出的。近年来，我们接触处理的多数违法案件，是当地政府没有履行职责、没有依法办事所造成的。鉴于这种情况，要求我们一方面要严格依法查处违法责任人；另一方面，在处理违法案件时，又要充分依靠当地人民政府，使其成为执法主体，使其自觉、自愿的去处理违法案件。不断地树立法治政府的形象，不断的树立为人民服务的形象，进一步规范依法行政行为。

总之，严格执法表明执法态度，公正执法表明执法标准，和谐执法检验执法水平。最终通过执法工作实现“五个目的”，一是引起各级党委、政府领导的高度重视。二是争取社会各界包括广大人民群众的广泛支持和参与。三是通过领导重视和社会各界的支持使得文物工作得到进一步加强。四是促进整个文物事业得到进一步发展。五是体现文物工作为社会经济建设和人民群众服务的宗旨，使文物保护成果最终惠及社会、惠及人民群众。