旅行社责任险全国统保势在必行

现状与背景

　　当前，我国旅游保险市场发展整体水平不高，与蓬勃发展的旅游业不相适应。究其原因，既有社会保险意识不强、在一些问题的认识上不到位的因素，也有法律环境不太健全，旅行社责任认定不清晰的问题，但主要还是保险产品不适应旅游市场风险管理的需求、保险服务缺位或不到位，以及旅游保险市场操作不规范、恶性价格竞争严重等问题。

　 目前，我国旅游保险主要有：强制投保的旅行社责任险、自愿投保的旅游意外保险以及其他相关保险。旅游保险市场的主要特点是：保费收入较少，发展水平不高，功能、作用发挥不充分，但未来发展潜力巨大。

　 虽然目前我国旅游保险整体发展水平不高，但可喜的是，旅游业和保险业均对旅游保险持肯定态度。旅游管理部门和保险监管部门加强沟通，共同探索旅保合作的新途径；旅行社有着强烈的保险需求，部分旅行社根据自己的切身体会，把是否购买保险作为旅行社生死攸关的大事来对待，大部分旅行社积极推荐游客购买旅游意外保险，有的甚至在游客拒绝购买的情况下，自己出钱替游客购买相关保险；在有效控制风险的前提下，保险公司愿意、也有能力提供相应保险产品和服务，满足旅游业风险转移的需求。

　 俗话说，“行船跑马三分险”。而旅游活动持续时间长、地区跨度大，更充满着未知风险。为保障旅行社和旅游的合法权益，合理转嫁旅行社经营风险，近年来，国家旅游局与中国保险监督管理委员会联合推动旅行社责任保险的完善工作，扭转旅行社不满意、保险公司没兴趣的状况。

　 经过多年实践，人们发现，发展旅行社责任险应走集约化之路，充分发挥“大数法则”，通过全国统一投保，完善保险产品与服务。目前已全面启动的2010年度旅行社责任保险全国统保示范项目，正是国家旅游局贯彻《旅行社条例》、落实《国务院关于保险业改革发展的若干意见》的重要举措，是突破旅行社责任险困境、寻求解决的创举。

　 2010年度旅行社责任保险全国统保示范项目的启动，缘于2006年时任国务院副总理吴仪、时任国务院秘书长华建敏对全国假日办2006年春节黄金周旅游情况报告中“加快建设旅游紧急救援的商业辅助机制”做出的重要批示，要求保险监管等部门给予支持。

　 同年，《国务院关于保险业改革发展的若干意见》第五条提出，大力发展责任保险，健全安全生产保障和突发事件应急机制。其中，特别强调“在煤炭开采等行业推行强制责任保险试点，取得经验后逐步在高危行业、公众聚集场所、境内外旅游等方面推广。”

　 2006年，国家旅游局和中国保监会组成联合调研组，对上海、重庆旅游保险市场进行了深入调研。同年6月18日，两部门联合出台《关于进一步做好旅游保险工作的意见》，建立了“旅保合作”的工作机制，共同完善旅游保险工作。

　　根据《国务院关于保险业改革发展的若干意见》对发展责任保险提出的要求，即“采取市场运作、政策引导、政府推动、立法强制等方式”和《关于进一步做好旅游保险工作的意见》中“针对旅行社行业特点，在旅游部门指导下，鼓励行业协会等地方组织，通过整合旅游保险资源，创新投保方式，选择信誉良好、经营规范的保险公司统一投保旅行社责任险”，国家旅游局于2009年启动了2010年度旅行社责任险全国统保示范项目。

　 今年8月，国家旅游局委托上海欣声招标服务中心有限公司北京分公司开展邀请招标，共有8家业内排名前10的保险经纪公司应标。经过独立专家委员会的评审，最后选出江泰保险经纪公司作为此项目的顾问和为自愿参加2010年度旅行社责任险全国统保示范项目的旅行社提供保险经纪服务。

　 今年9月17日，国家旅游局在京召开了2010年度旅行社责任险统保示范项目说明会，向有意向参加本项目谈判的保险公司做出项目说明。统保项目将完全遵照“政府引导、市场运作、企业自主”的原则，形成的统保示范产品“不强制、不排他”，由企业自主选择。

　　记者在采访中了解到，旅行社责任保险全国统保项目有别于市场上现有的旅行社责任保险产品，具有责任范围广、保障额度高，定责定损准、赔付效率高等诸多特点。

扩展保险责任提高保障额度

　 统保产品不仅承担旅行社因疏忽、过失造成的旅游者人身伤亡和财产损失的赔偿责任，而且承担意外事故中旅行社应承担的赔偿责任以及由仲裁裁决、法院判决和统保独有的纠纷调节中心调节的赔偿责任。为方便旅行社和保险公司实际操作，以列明的方式对赔偿责任给予展开，其中涵盖了可能造成旅游者人身伤亡的交通事故、食物中毒等。
　
　 统保产品将旅行社的工作人员纳入保障范围，为其在工作时遭受意外受伤或死亡增强了保障，未来即使出现类似“文花枝事件”，保险公司也将予以赔付。

　 统保产品预见性地考虑到司法对旅游过程中精神赔偿的判决赔付的可能性，将其列入保障范围，将更好地化解旅行社的经营风险。

　 根据国家旅游局与中国保监会即将下发的《旅行社责任保险管理办法》的规定，每人赔偿限额最低为20万元人民币。统保产品设计了从20万元至80万元的额度，不仅满足监管部门的要求，而且还可以满足旅行社的多样化需求。统保产品将医疗费用限额与每人责任限额设定了相同额度，有利于解决受伤人员医疗费用大的问题。

　 统保产品采取法定基本险加附加险的形式，在必须投保的基本险保障范围扩大的基础上，还为有额外风险管控需求的旅行社提供了5种附加险。

　　统保产品对保险费率设定了多项调节因子，其中包括风险管控水平、历史赔付记录、赔付率3项指标，保费价格围绕旅行社风险管控水平上下浮动，充分利用价格杠杆引导旅行社规范经营。

统保项目建立多种创新机制

　　旅行社责任险全国统保项目还建立了统保赔付基金机制，应急快付、垫付、预付机制，赔付调解机制，超赔机制，通赔机制等多种创新机制。

　　统保产品保费总收入的15%或3000万元人民币（以高者为限）将被作为统保赔付基金，由独立于保险公司的专设账户统一管理，保证赔付能够及时、到位。该基金的一定比例还将作为公共紧急救援基金，用于支持造成重大社会和国际影响重、特大旅游突发公共事件的紧急救援。

　　统保产品建立了一套应急快付、垫付和预付赔款机制，当在境内发生（含港、澳、台地区）小于1000元人民币的小额损失，或在境外发生小于500美元的小额损失时，如果保险责任明确、无后续赔偿且费用凭证齐全，可以启动快付机制，在免予现场查勘的情况下授权旅行社先行赔付游客。旅行社组织旅游活动期间发生较大以上旅游突发公共事件，旅行社无力垫付的，无论是否属于保险责任范围内的事故，经国家旅游行政管理部门批准，将启动垫付机制，先行垫支救急款。在保险责任明确的情况下，经旅行社责任保险调解中心核准，还可以在损失金额尚未确定的情况下启动预付机制，解旅行社燃眉之急。

　　统保产品建立了赔付调解机制，分级设立保险责任调解处理中心和事故鉴定委员会，将旅游者人身伤亡的定责权、定损权由保险公司转移至由旅行社代表、保险公司、保险经纪公司、旅游行业专家、法律专家和医学专家共同组成的机构。此机构中保险公司占少数，避免保险公司形成一言堂，便于更加公平、公正、公开地确定事故责任和损失，解决了投保易、赔付难的问题。 统保产品设定了公共赔偿限额，并另行购买了3000万元的再保险。发生保险责任范围内的事故，损失金额超过投保人投保的赔偿限额，可在省级公共赔偿限额内按照一定比例进行赔偿；省级公共赔偿限额不足部分，可在国家级公共赔偿限额内按照一定比例赔偿；还不足，则由再保险进行补充赔偿，这将有效解决群死群伤的责任事故无法得到妥善处理的问题。

　　统保示范产品还建立了全国通赔机制。旅行社无论在全国任何地方出险，都可以从就近的保险公司服务网点获得标准化、一致性的理赔服务，自由选择保险公司服务网点领取赔款。

项目风险管理动态化

　 国家旅游局将每半年组织旅游、保险、法律等方面专家对统保产品进行评估，吸收借鉴市场上出现的更优保障。统保产品将自动适用更优保障，并在相关网站公示，保障其持续先进性。

　 全国统保项目中，设立全国旅行社责任保险服务考评委员会，制订了对承保保险公司和提供服务的经纪公司的考评制度，完善进入和退出机制，以确保统保产品的可靠性。

寻求司法解释界定旅行社责任

　　旅游行业的法律环境不太健全，旅行社责任难以明确认定，这是旅行社责任险发展中遇到的最关键问题。众所周知，旅游产业链条较长，涉及组团旅行社、地接旅行社、旅游车出租方、酒店、景点等多个责任主体，一旦发生事故，是否应由旅行社承担责任，承担多少责任，难以明确。而现有旅行社责任险承保的恰恰是依法应由旅行社承担的经济赔偿责任。

　 为解决因旅行社责任界定缺乏法律依据、责任模糊不清造成的旅行社责任保险索赔困难、赔付效率低下等问题，国家旅游局致函最高人民法院，恳请对审理旅行社与旅游者民事纠纷案件具体法律适用问题进行司法解释。2008年，高法将审理旅游纠纷案件适用法律问题纳入了当年司法解释制定计划。

　 2008年2月，国家旅游局综合协调司配合最高人民法院民事审判一庭，在京召开了有旅游行政管理部门、行业协会和旅行社企业代表以及专家、学者参加的司法解释起草座谈会。为加快司法解释的制定进度，充分体现行业诉求，3月中旬，又组织专家先后起草了两份司法解释代拟稿，供最高人民法院参考。2009年6月，最高人民法院起草了《关于审理旅游纠纷案件适用法律若干问题的解释（征求意见稿）》，并通过国家旅游局先期征求旅游行业意见。

　 国家旅游局在业内广泛征求意见，在充分吸取各方意见和建议后，修改形成了《意见稿》，向最高人民法院进行反馈。《意见稿》中，从行业角度界定了一些概念，对“旅游辅助服务者”、“公共交通”、“团队旅游”、“自助游”、“旅行社合理限度范围内的安全保障责任”、“因不可抗力导致合同目的不能实现”等概念进行了定义，厘清了若干法律关系；将《征求意见稿》中混淆的“转团”与“委托组团和地接”、“旅游意外保险”与“旅行社责任保险”、“脱团”与“自由活动”等概念进行了修正；对委托组团、自助旅游、团队旅游的自由活动、旅游购物、非旅行社的侵权行为、因公共交通造成旅行社违约、行李物品的丢失和损毁、代办和保管证件的过失责任、质量保证金适用等矛盾突出、权责关系混乱的问题进行界定，尽量均衡旅游者与旅行社的利益。《意见稿》增添了有关“旅游者的告知义务”、“防滞留保证金”、“非旅行社原因构成侵权”、“由于旅游者原因造成损失”、“旅行社垫付费用”和“诉讼管辖”等若干条款，确保维护双方的合法权益。《意见稿》还对条款顺序进行了调整，以原稿框架为依托，按照旅游合同订立、履行的顺序对原条款进行了梳理，使其在表意上更加连贯，层次更加清晰。

《旅行社责任保险管理办法》年内出台

　　在总结经验教训、广泛征求意见的基础上，国家旅游局联合中国保监会，对原有的2001年制定发布的《旅行社投保旅行社责任保险规定》（以下简称《规定》）进行修订，并形成了国家旅游局、中国保监会联合部门规章《旅行社责任保险管理办法》（以下简称《办法》），预计将在年内出台。
　
　 原有的《规定》已经不能满足旅游保险市场发展的需要。原《规定》不仅对保险公司没有约束力，而且伴随着中国经济社会发展和2003年颁布的《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》，责任限额也已经不能够满足旅行社的实际需要。

　 修订《规定》是落实《旅行社条例》的相关要求。根据《旅行社条例》第38条“旅行社应当投保旅行社责任保险。旅行社责任险的具体方案由国务院旅游行政主管部门会同国务院保险监督管理机构另行制定”的要求，需要制定旅行社责任险的相关规定。

　 国家旅游局于2007年启动了《规定》的修订工作，成立专门的起草小组，对旅行社责任保险存在的问题进行了深入细致的研究。研究发现，要解决因对保险公司缺乏约束力造成的市场问题，必须与中国保监会联合发布部门规章，来规范旅行社的投保、保险公司的承保和理赔等行为。经与中国保监会反复沟通协商，最终达成一致，双方联合出台新的管理办法。在起草过程中，起草组多次与保监会法规部、国务院法制办工交司联系，争取他们的支持和理解，保证了与《旅行社条例》的匹配和与现有监管制度的融合。起草组于2007年6月赴浙江、海南考察；2007年7月，通过包括网上调查在内的多种调查方式，了解各地旅行社责任保险的实施情况，同时，组织了京、沪、渝和粤、赣、滇等地旅游局有关负责人，在京研讨完善旅行社责任险相关事宜；2008年3月，起草组赴武汉、长沙等地调研；2008年8月《办法（征求意见稿）》形成后，书面征集各地旅游局的意见，并在网上广泛征求业内意见；2008年10月，根据业内意见进行调整，等待《旅行社条例》出台；2009年2月—3月，根据新《旅行社条例》和《保险法》，数次同保监会协商，修订其中与新法不一致的内容和表述；中国保监会也于2008年和2009年5月两度征求保险行业意见。在认真研究吸收各方面意见的基础上，反复修改，数易其稿，形成了《办法》。

　 《办法》中包括了强化联合监管、提高保障能力、保护旅游者和旅行社双方合法权益及引导联合投保等内容。(中国旅游报 王浒)