旅游资源一体化及其实现形式

旅游资源一体化及其实现形式

国家旅游局政策法规司 曾博伟

重要旅游资源是旅游业发展的主要依托，通过旅游资源一体化促进重要旅游资源的有效保护和科学利用是发展旅游业比较有效的做法。近年来，一些地方在推进旅游资源一体化方面进行了大胆尝试，取得了较好的成效。在2009年出台的《国务院关于加快发展旅游业的意见》中，“鼓励有条件的地方探索旅游资源一体化管理”被作为“深化旅游业改革开放”任务中的重要内容。成都、秦皇岛、舟山和张家界四个全国首批旅游综合改革试点城市也都以不同形式把旅游资源一体化纳入到改革总体方案中。未来需要在旅游改革的背景下进一步研究和推进旅游资源一体化及相关工作，不断完善和创新旅游资源管理和开发的体制机制。

　　旅游资源本身是完整的，游客对旅游资源的把握也是整体的；同时从主要属性看，旅游资源自身是自然或者人文的，而不是行政区划或部门职能的。但是在现实中，旅游资源管理的部门分割、区域分割却很突出，这导致旅游资源的整体保护和利用难以实现，进而影响了旅游业的健康发展。为解决这一问题，许多地方把目光投向了旅游资源一体化。所谓“一体化”指的是，“将两个或两个以上互不相同、互不协调的事项，采取适当的方式、方法，有机地融合为一个整体，形成协同效力，从而实现预定目标的措施。”参照这一定义，“旅游资源一体化”则是在尊重游客对旅游资源整体感知和遵循旅游业自身发展规律的前提下，结合各地实际，采取相应的方法来打破部门或区域的分割管理，统筹协调各方面力量，实现旅游资源的整体管理和开发，从而全面提高旅游资源保护和利用水平的一种措施。目前，对旅游资源一体化的认识主要局限在整合旅游资源部门与旅游部门，成立相应机构这一种方式上。从各地的实践看，一些新的旅游资源一体化方式正在出现。大体而言，主要有三种：

　　一是职能一体化。这是目前各地推进旅游资源一体化的主要方式，也是被旅游业界所熟知的方式。由行政职能分割造成的旅游资源低效利用，是当前旅游业发展中比较突出的现象。比如在一个旅游景区内，旅游资源可能分属建设、林业、水利、宗教、文物等部门，旅游部门作为行业管理部门很难协调各方利益，“各自为战”的结果不利于旅游资源的有效保护，同时也必然会削弱当地旅游业的整体竞争力。因此，通过整合部门职能的方式来实现旅游资源的一体化，可以使部门之间的外部矛盾在机构内部得到协调和化解。早在上个世纪90年代，浙江省就在以职能一体化促进旅游资源一体化方面进行了大胆的尝试。1997年，台州市天台县依托国家级风景名胜区成立了天台山风景旅游区管委会，由一名县委副书记担任管委会主任，县风景旅游局局长兼任常务副主任。1998年浙江省委、省政府明确提出：“县(市)一级根据风景与旅游一体、产品与市场结合、开发与保护统一的原则，可以结合当地实际建立有利于旅游发展的、统一的管理机构”。按照这一要求，浙江多数县（市）都已经成立了风景旅游局或者文化旅游局。除浙江之外，全国还有许多县（市）采取类似做法推进旅游资源一体化，比如江苏无锡的江阴市园林旅游局，山东济宁的曲阜文物旅游局，四川成都的崇州市林业和风景旅游局。总体来看，这一种旅游资源一体化方式多集中在县一级；由于部门职能整合难度较大，这一做法在市一级并不普遍。目前有所突破的是，2009年南京市把园林局的景点管理职能并入旅游局，成立新的旅游园林局。2011年浙江舟山提出建立风景资源与旅游管理一体化体制，尝试在市一级通过管理权限的整合和集中推动旅游资源一体化。需要指出的是，职能一体化的做法不能简单地理解为旅游部门以旅游资源一体化为由扩张“地盘”，侵蚀其他资源管理部门的权力，而应该看作符合当地旅游业发展需求的一种制度创新。比如，成都邛崃市新成立林业和旅游管理局的主要目的之一就是为了通过机构调整，将邛崃丰富的林业资源利用起来，加快旅游业的发展，而新机构的局长也是由原来的林业局局长担任。预计未来随着旅游资源一体化的不断推进和区县一级机构改革的深入，这种将主要旅游资源部门与旅游部门合并的方式将会在更多地方推行。

　　二是区域一体化。这是通过调整行政权限或区划，将旅游资源富集地区单独划出来进行管理和开发，从而实现旅游资源一体化的做法。与“职能一体化”主要涉及与旅游相关部门职能的整合不同，区域一体化则是以更广泛和更深入的方式来打破旅游资源的区域分割和部门分割。比如武当山，过去由于体制不顺，极大地影响了当地旅游业的发展。为解决这一问题，2003年湖北省委省政府在武当山设立了真正意义上的旅游经济特区，赋予武当山旅游经济特区独立的县一级政府职能，并通过封闭管理，全面负责武当山风景区的保护、管理、开发、利用、规划和建设。通过提升武当山特区的行政权限和采取相关配置措施，武当山旅游业发展取得了显著的成效。较之武当山，秦皇岛市北戴河新区的做法则更具典型性。为更好利用秦皇岛高品质的沙滩、大漠，泻湖、沿海林带等滨海旅游资源，河北省将秦皇岛下属的昌黎、抚宁两县沿海425.81平方公里的区域单独划出，成立了北戴河新区。秦皇岛市希望通过围绕旅游资源调整行政区划的方式，对优质旅游资源进行集中开发，实现旅游业的集聚发展，进而打造以人文和生态为核心的中国北方休闲、旅游、文化新区和国际知名滨海休闲旅游度假胜地。此外，采取类似做法的还有天津滨海旅游区。这一区域面积100平方公里，是天津滨海新区九个功能区中唯一以旅游为主导功能的综合性城区。作为一个新设立的区域，滨海旅游区也是天津深度挖掘其滨海旅游资源，促进滨海旅游资源整体利用的一种积极尝试。值得注意的是，区域一体化方式虽然以旅游业为特定区域的主导产业，但是在区域内并不排斥其他产业的发展。同时，区域一体化不仅是旅游资源的一体化；作为独立的行政区域，还必然会涉及到产业发展之外的社会管理等方面的职能。对于旅游资源富集地区而言，区域一体化可以最大限度地促进旅游资源一体化，也有利于形成旅游产业聚集区，但是行政区划的调整是非常慎重之事，比在市一级或者县一级调整几个部门难度要大得多。按照《国务院关于行政区划管理的规定》，哪怕乡镇一级的设立、撤销、更名和行政区域界线的变更，都需要由省、自治区、直辖市人民政府审批。总体来看，对旅游业发展需求迫切，旅游资源丰富但旅游资源分割又很严重的区域而言，区域一体化的方式值得尝试；但由于这种方式牵涉面太宽，并不适宜作为旅游资源一体化的主要方式在全国大范围推行。

　　三是规划一体化。从理论上讲，以规划一体化促进旅游资源一体化不涉及区域和职能的调整，推行起来比较容易，但从实际情况看，通过总体旅游规划促进跨区域旅游资源整体利用成功的例子很少。比如，虽然在国家层面编制了青藏铁路沿线、丝绸之路、香格里拉等跨区域旅游规划，但由于协调落实这种跨区域旅游规划的难度很大，相关区域旅游业发展的情况并不乐观。在这一方面，成都的尝试值得关注。2009年，成都市提出了建设世界现代田园城市的战略目标，并将全市所有区域划分为13个功能区，其中从旅游资源完整性的角度出发，占成都面积一半的龙门山和龙泉山被确定为生态旅游功能区。由于龙门山功能区涉及成都六个区（市）县，龙泉山功能区涉及五个区（市）县，简单地通过整合部门职能很难实现旅游资源的一体化，而行政区域重新划分的方式因为牵涉区（市）县太多，也不太可行。面对这一困局，成都提出了用统一规划促进旅游资源一体化的工作思路。为了保证规划在协调区（市）县的相关行动中发挥关键性作用，成都采取了一系列措施。其一，生态旅游功能区规划不是单纯的旅游产业规划，而是以保护生态本底为前提，以旅游业为主导产业的区域战略性规划。这一规划不是要取代其他规划，而是要统领和协调区域发展中涉及到的主要规划。像龙门山的规划，就涵盖了生态环境保护、历史文化保护、旅游核心吸引物体系、体育产业、旅游休闲产业、土地利用、旅游城镇体系引导、景观风貌与控制引导、基础设施配套、管理与服务引导规划等与旅游业发展相关的规划内容。其二，为强调生态旅游功能区规划在各项规划中的战略引领地位，成都市明确提出，旅游功能区所在区域的土地利用规划、城镇体系规划等专项规划要以功能区规划为基础，服务和服从于功能区建设。其三，为保障规划能够真正落实，成都还建立了由市委常委担任小组组长的生态旅游功能区领导小组，并初步确立了功能区领导小组统一领导、区（市）县为实施主体、按“统规分建”的办法推进的机制。除此之外，领导小组对功能区内重大旅游项目有审查权，同时还对各实施主体进行目标责任考核。正是有了这些保障措施，成都生态旅游功能区的规划才有可能成为功能区开发建设的置顶性规划，在促进旅游资源一体化中发挥重要作用。伴随《全国主体功能区规划》（国发【2010】46号）的出台，成都在推进旅游资源一体化上的新做法会引起更多的关注。

　　经过多年的探索，县一级的旅游资源一体化已经比较成熟，一些好的做法正在被广泛采用。市一级的旅游资源一体化探索方兴未艾，也开始出现一些新的做法，有望成为下一阶段旅游资源一体化的主要领域，需要在进一步总结经验的基础上逐步推开。目前困难较多的是跨市和跨省的旅游资源一体化，需要在区域旅游合作等框架下深入研究，积极探索。旅游资源一体化是旅游业发展中的老问题，但在新时期旅游业大发展的背景下促进旅游资源一体化也面临许多有利机遇。相信只要解放思想、大胆实践，旅游资源一体化问题会得到更好的解决，旅游业发展也将因此获得新的动力。