德国、瑞士、荷兰的文物法律制度、经验做法及思考

一、基本的文物法律法规　　
　　
德国是联邦制国家，联邦政府没有统一的文物立法，文物保护和管理主要是各州的事务，16个州级行政区分别制定了16部文物法。与文物保护有关的联邦法律有《城市规划法》、《所得税法》，以及针对加入的UNESCO《1970年公约》制定的《禁止德国文化遗产外移保护法》等。
　　
瑞士也属于联邦制国家，各州拥有制定州宪法的权力和依据联邦以及州宪法制定州法律的立法权，但必须遵守联邦的全国性法律并接受联邦的监督。联邦文物立法主要是《保护自然和文化遗产法令》和《文化财产国际转让法》。前者对联邦和州在文物保护领域的任务及分工作了规定，确立了联邦主管机构，明确了联邦财政补贴制度。后者则是瑞士于2003年3月加入《1970年公约》后，为执行公约要求，于2005年6月正式实施的法律，首次以联邦立法形式就文化财产的进出口和转让问题作出规定。
　　
荷兰是君主立宪制国家，国家层面的文物立法主要包括《文化遗产保存法》、《纪念地和历史建筑法》和为实施联合国教科文组织《1954年公约》及《1970年公约》制定的《被占区域文化财产返还法》、《文化财产所有权转让法》。　
　　
二、主要法律制度和经验做法　
　　
德国、瑞士、荷兰都是法制发达国家，文物立法比较成熟，三国在法律制度和具体工作上，有着诸多共性：
　　
一是文物立法重点是确认和保护符合公众利益的由政府保护的不可移动文物，而除禁止或限制出境的文物外，对于可移动文物管理则规定较少。
　　
德国文物法一般规定由人类创造的，有历史价值或者科学价值、艺术价值、城市建设景观价值的，能够代表公众利益的实物、建筑（工具、器皿等），属于文物。历史价值、科学价值、艺术价值、城市建设景观价值，四项价值中有一项相符合即可认定为文物并受政府保护。德国对文物认定没有严格的年代限制，文物专业人员基本将不少于25~30年的建筑等认定为文物，为防止文物遭受破坏，在文物认定执行时，也有将不足25年的建筑认定文物的情况。文物类别主要有：建筑类、园林类（花园、园林、墓地）、地下文物类（分可移动的、不可移动的）。此外，还细分为宗教遗产、工业遗产等。
　　
文物认定一般是地方文物部门调查认定，或通过拥有者申请认定，确认为文物后报州文物部门统一存档，录入数据库，无级别管理，均为州的文物。州文物部门建立了详细的文物档案，并在网络上可以公开查询。因各种原因失去文物价值的，则由文物部门予以撤销登记，并不再享受各种优惠政策。擅自拆除文物的将会受到重罚。
　　
二是都重视不可移动文物的活化利用，尽可能发挥文物的经济社会价值，在有效保护前提下，对利用方式不作过多干预，尽可能方便所有权人使用。
　　
充分利用，服务社会，是德国文物利用的基本理念。柏林州对于受保护的国有、公有文物建筑，规定可以低价出售给私人所有，有的甚至只有一欧元的象征价格，但购买人必须遵守文物保护的规定，必须负责修缮文物建筑，必须接受文物部门的监督，使用和再出售都受到一定限制，还要适度向公众开放。由于历史建筑维护成本很高，购买人后期投入非常大，政府还通过对其投资修缮等给予减税优惠。政府通过历史建筑私有化，既保护了文物，又减轻了政府负担。
　　
不可移动文物不是只作为博物馆，也可以有多种用途，从便利使用人角度，结合文物具体情况（现状、用途等）确定文物使用方式。例如，联邦政府各机关进驻的旧建筑多为文物，经过适度内部改造用于办公（如外交部大楼、文物局大楼），既有利提高各部门文物保护责任，也有利于进行文物保护宣传。再如对工业文物（遗产）进行活化利用，赋予新功能新特点，继续发挥服务社会的作用。还有许多历史建筑有的作为参观旅游景点，有的作为旅馆、酒店、咖啡馆。瑞士、荷兰文物利用情况基本与德国相近。
　　
三是在考古管理方面，实行资质管理、原址保护、建设单位承担考古经费、出土文物移交博物馆收藏，对违法造成破坏的予以重罚。
　　
荷兰考古工作实现社会化，商业公司、考古机构、大学均可以申请许可证，进行考古发掘，许可证由文化遗产局审批。荷兰建立了考古的质量监督体系和标准，监督40个考古公司、15个政府管理的机构进行考古工作（共55个考古资质单位）。
　　
德国与荷兰不可移动文物数据库内容详细，档案工作比较扎实，尤其是在城市规划建设方面，工作更为细致。文物部门不仅对各区域是否可能埋藏文物进行评估，还详细研究绘制考古地图，标明有地上文物的文物区、可能有文物埋藏的埋藏区、曾有人类生活遗迹的历史区域，并通报建设规划部门，以在审批建筑项目时予以考虑。在可能存在文物遗迹的地区进行建设，必须报文物部门批准，并进行考古调查；未标明相应文物遗迹的区域，可以不经文物部门审批，但在施工中发现人类遗迹或埋藏文物的，应当报告文物部门进行调查处理。建设工程中的考古调查发掘相关费用，通常由建设单位承担；如果所需费用太高，政府会给一定补贴；实在无力支付的，可以另选址建设。荷兰政府还每年提供300万元补贴，地方政府也有一定投入，以确保考古工作经费。违反法律相应规定，最高可以处50万欧元罚款，甚至承担刑事责任。
　　
原则上出土文物移交当地政府，可移动的可以由博物馆收藏展示，不可移动的原地保护。在柏林地下文物归州所有，其他各州有各自的规定，有的不可移动文物归土地所有者，有的在给所有者一定补偿后归州所有，目前基本倾向于归政府所有。

四是对博物馆未进行专项立法，基本实行行业协会管理，博物馆定性为非营利机构，实行行业登记，博物馆自主运营。
　　
荷兰私人收藏丰富，18世纪以来收藏机构逐渐向公众开放。19世纪末，收藏机构通过向政府捐赠藏品，寻求政府资助建设博物馆，实现私人藏品的有效保护和利用。国有藏品多来自私人收藏的捐赠，政府建设的博物馆也为私人收藏家提供保管服务。
　　
20世纪90年代，荷兰国有博物馆实行私营化，由此前的政府管理运营，改成独立机构运营，政府予以适当资助，但博物馆建筑和藏品仍然保持国有，私营机构需要交纳一定的租金。博物馆私营化后拥有了更大的决策自主权和经营灵活性，增强了博物馆自身的积极性，提高了博物馆管理、运营、展示水平。政府定期与每个独立博物馆签订协议，规定资助项目、资金数额，同时规定博物馆的义务，包括文物保管、藏品登记、安全工作、科学研究、社会教育、公众开放、参观人数等方面。目前政府主要资助的涉及艺术、考古、科学、工业等类别的博物馆有30个。
　　
尽管博物馆是非营利性的，但运营管理需要投入大量经费，因此，博物馆可以进行经营活动，以弥补资金不足。尽管博物馆机构是独立和私营化的，但博物馆资金主要部分仍是政府投入的。在当前经济危机情况下，荷兰政府考虑将博物馆进一步私有化，拟将国有博物馆建筑产权转让由企业进行投资和管理，解决资金投入问题，以减轻政府负担，但是藏品仍然由政府所有。从理论上说，私有化的博物馆有可能破产，但政府会保护藏品，由于目前尚未出现博物馆破产的情况，破产后如何处理这种问题需要研究。
　　
荷兰博物馆实行自愿登记制度，登记政策由博物馆协会制定。博物馆注册要符合相关标准，不符合博物馆标准的不用登记。注册登记的博物馆将会获得政府和社会力量的支持，支持方式包括政府直接拨款，税收减免，通过基金会资助。目前，荷兰主要的博物馆773家，80%是小型博物馆，注册登记的博物馆413家。20世纪90年代前，国有博物馆全部免费开放，后来由于政府负担太大，改为仅对18岁以下人群免费开放，近年又改为仅对12岁以下人群免费开放。
　　
五是对文物进出境的限制比较宽松，禁止或者限制进出境的文物数量不大，时间下限比较远，目的是保持文物交易市场的繁荣。
　　
作为世界艺术品和文物贸易大国，瑞士的文物法律制度对文物进出境的限制相对宽松。在批准联合国教科文组织1970年公约前，瑞士并无专门规范文物进出口和转让行为的联邦立法，文物可以自由进出瑞士，瑞士也不承认外国的出口禁止规定。加入1970年公约并制定《文化财产国际转让法》后，瑞士与意大利、秘鲁、哥伦比亚、希腊、埃及先后签署有关防止文物非法进出口的双边协定，即使在这种背景下，瑞士对于进出境文物的年代限制仍然比较宽松。
　　
荷兰依据文物法，确定国有文物200件，私有文物25件，以及大量地方政府所有的公共藏品，未经文化部许可不得出境；禁止出境文物包括雕塑、文献、器具等。按照价值、年限规定了15类限制出境文物的标准，一般掌握在有50年历史或者价值在15万欧元以上的限制出境。尽管荷兰也加入联合国教科文组织1970年公约，并于2009年制定专门的《文化财产所有权转让法》，但对文物出境下限控制同样比较宽松，尚未与任何国家签署防止文物非法进出境的双边协定，只对欧盟国家的流失文物，依据欧盟有关法案予以返还。
　　
六是通过建立扶助制度，鼓励文物保护行为，增强全社会保护文物的积极性。各国对文物保护一般有三种资助方式：一是财政拨款，二是减免税收（所得税、建设税、遗产税等），三是社会资助（基金会和社会捐赠）。
　　
德国联邦、州、市政府一般都有文物保护的资助办法，包括减税、基金、公益组织帮助等。德国对文物事业的资助分工明确，主要分为政府与公众两个渠道：政府渠道以市政府投入为主，其次是州政府，联邦政府最少；公众渠道主要是文物所有权人自筹和社会捐助。联邦政府一般只负责所有权属于联邦的具有全国价值的文物；各州负责本州认定的文物的保护。政府投入文物保护经费因财政状况确定，财政收入多的投入的也多，财政状况差的相应投入也少。德国联邦文化基金会发挥了非常大的资助作用。
　　
瑞士文物保护资金，一般社区筹集的占1/2以上，各州政府拨款约占1/3左右，余下部分由联邦政府提供。
　　
荷兰文物保护经费与国家经济状况挂钩，一般情况下年财政预算9亿欧元（教育、文化和科学部的年预算约300亿元，政府年预算约3000亿元），占政府预算的0.3%。去年投入文物维护经费5200万欧元，修复经费3900万元，基金贷款3500万元，减免税费6000万元。此外，还可以从社会基金募集或者由所有权人筹集相应的文物保护资金。同时，荷兰政府对考古、博物馆均建立了补助政策。
　　
七是文物行政机构分级设置，各层级的职责比较清晰，且各有侧重，中央文物部门的职责重点在宏观管理、法规标准制定、监督指导和档案管理；地方文物部门则重点负责文物认定、行政审批等具体事务性工作，充分体现文物保护属地管理原则。
　　
德国联邦文化部门主要负责对外事务；各州各级文物部门分工明确，州级的负责宏观管理、指导，文物档案管理，法律咨询，文物修复机构和业务管理；市、镇文物部门负责文物保护监督、审批、调查认定等具体事务。
　　
瑞士联邦政府文物局主要负责文物涉外事务，指导和协调各州的文物保护工作，提供必要的资金、技术和法律方面的援助。各州分别管理本州的文物事务，拥有完全的自治权。各州为文物保护工作提供部分财政支持，并负责州级立法，设立文化财产保护办公室，编制文化财产清单，培训文物保护人员、审核机构资质、审批文物项目、制定历史建筑保护规划。
　　
荷兰文物保护行政机构为分三级，即国家文化遗产局、省文化遗产部门、市文化遗产部门。省、市文物部门在人、财、物、知识等方面，存在参差不齐的状况。不可移动文物保护修缮，由省、市政府负责审批相关事项，同时负责文物保护情况的监测。
　　
八是违反文物法律法规的行为，一般通过司法方式处理，文物行政部门既无行政处罚权，也没有庞大行政执法队伍。对于文物行政部门工作中出现的争议，则可以通过行政复议、行政诉讼解决。
　　
在德国，文物认定、文物保护等事项上出现争议（违法、违规、分歧），最终均由法院裁决，文物部门只负责文物认定和保护管理，无权处罚。文物修缮、改动均要经过市文物局批准，批准前要征得州文物局同意；擅自修缮、改动，文物部门可以要求纠正，恢复原状，产生争议通过司法程序解决。如萨克森州上下级文物部门之间出现分歧无法调解时，由内政部专门机构裁决。公民个人对文物局的决定不服的，也可以交由内政部进行裁决。柏林州文物局则成立各方面专家组成的12人委员会负责评审、裁决，市文物局与州文物局意见不一致的时候，由12人委员会裁决；在行政裁决程序以外，各种争议均可以向法院起诉解决。

三、几点思考

对照我国的文物保护法律制度和文物工作实践，我们会发现，德、瑞、荷三国文物法律制度和实践做法，既有自身的优势，也存在一定的不足。比如，德国政府对不可移动文物保护管理，更多地发挥社会力量参与作用，强调所有权人主体责任，政府直接干预少，这与我国文物保护中政府主导、社会参与机制不畅反差明显；政府对可移动文物保护强调博物馆主体作用，对社会文物管理更加宽松，这也与我国的管理方式有较大区别；德国文物基本不分级管理，这也与我国分级保护制度有明显区别。再如，荷兰国有博物馆私营化、德国国有文物建筑低价转让、行政违法一律通过司法机制处理等制度和做法，在我国目前基本没有现实可能性。这些制度和做法，在欧洲各国可以长期执行，对文物保护可能利大于弊，但在我国则可能会产生难以预料的后果。

尽管如此，德、瑞、荷三国文物法律制度和实践做法中仍然有许多值得我们学习借鉴的内容，有些对我们进一步改进文物保护工作有巨大的启示意义。
　　
（一）重视社会力量的参与和管理主体自身责任，有助于提高全社会文物保护意识，调动文物保护的热情和积极性。
　　
三国都建立有基金会、文物保护组织等非营利机构，并在政府支持下已成为文物保护的重要力量。博物馆、文物拥有者的自主权得到切实尊重和维护，政府税收减免和资助补贴优惠政策进一步增强了他们的积极性。切实提高全社会参与文物保护程度，对政府而言可以减轻负担，对文物而言可以实现有效保护和利用。特别是德国低价转让国有文物建筑，对增强社会保护责任积极意义更为突出，这对我国文物基本上国有，但却未得到政府和社会公众应有的保护和尊重的无奈现实而言，无论从立法角度，还是实践角度，都值得深思。德国类似做法在我国国有企业改革中多有体现，但在文物保护方面目前还是禁区。但是，从更有利于文物保护和有效利用出发，在政府资金不足的条件下，与其任文物建筑自然损毁，倒不如转让给私人进行保护和利用。在不改变所有权和接受文物部门监督的前提下，通过出让使用权，由受让人负责修缮利用，也不失为文物保护方式的有益探索。
　　
（二）建立文物善意取得制度，有助于处理当前许多棘手问题，有利于维护文物安全，发挥文物社会价值。
　　
瑞士法律承认文化财产占有人的善意取得，尽管随着《文化财产国际转让法》的实施，善意取得的适用标准更加严格，提高了取得文化财产时必须尽到的审慎义务的要求，即取得人不能只是简单地依靠善意，而必须开展必要调查来确定卖方转让财产权的合法性，虽然这增加了取得人的义务和难度，但作为法律制度，其现实合理性仍然比较突出。我国民事法律承认物权的善意取得，但对文物而言，主观认识和实践管理则处于一个似是而非的尴尬境地，既没有法律承认，也没有法律限制，实践中多是管理空白。许多民办博物馆、民间收藏家的善意取得没有得到应有的承认，众多民间文物收藏者由于担心合法性审查，或者秘不示人，或者私下交易，甚至造成文物大量流失，致使政府文物监管职能难以实现。因此，借鉴瑞士做法，建立文物善意取得制度，对化解当前文物管理利用中的尴尬局面，无疑具有积极而深远的意义。
　　
（三）积极增强博物馆自主运营能力，是有效提升博物馆公共文化服务水平的当务之急。
　　
荷兰国有博物馆私营化后，博物馆拥有了更大的决策自主权和经营灵活性，增强了博物馆自身的积极性，提高了博物馆专业化管理、运营、展示水平。在政府支持与约束下，博物馆的社会功能得以保持并提升，尽其所能满足公众文化需求。私营化后，政府不再养人养机构，减轻了政府财政负担。尽管国有博物馆私营化这种方式在我国推行比较困难，但增强博物馆经营自主权，实行专业化管理，建立灵活高效的激励机制，确保财政资金的使用效率，提供丰富多彩的博物馆文化产品，尽可能满足公众文化需求，无疑是免费开放条件下我国博物馆发展中应当重视和解决的紧迫问题。
　　
（四）改革博物馆管理体制，由办博物馆向管博物馆转变，由行政管理向行业管理转变，是提高博物馆专业化程度，增强博物馆发展活力与后劲的必然选择。
　　
荷兰博物馆实行自愿登记制度，注册登记要符合非营利性等相关标准，登记政策由博物馆协会制定。注册登记的博物馆将会获得政府和社会力量直接拨款、税收减免、基金资助以及人才、技术等方面的支持。正因为建立了系统配套的博物馆扶持政策和机制，博物馆事业才充满活力，博物馆才能观众盈门。目前，我国博物馆仍然以行政管理为主，政府行政部门干预过多，博物馆自身行政色彩强烈，管理运行效率普遍不高，博物馆行业管理作用没有得到充分发挥，总体上博物馆专业化水平较低，这一状况与我国新时期文化发展战略和任务很不适应。强调公益属性，严格登记标准，以行业登记代替行政审批，强化行业监督和社会监督，切实提高博物馆行业协会的地位和作用，荷兰管理博物馆的这些经验做法，对我国博物馆立法具有很大的借鉴意义。
　　
三国文物立法中的其他制度和做法，比如文物认定制度、文物撤销制度、资助制度以及加入国际公约后即研究制定国内配套法规的做法等，也值得我们在完善文物保护法律法规过程中参考借鉴。总之，只要有利于加强文物保护管理，有利于提高全民族文化素养，有利于促进经济社会协调发展，有利于推动民生切实改善，任何国家好的经验和做法都应当予以借鉴，并结合我国实际不断改革创新，形成具有中国特色的文物法律制度体系。（赴德国、瑞士、荷兰文物立法考察团）