基建考古 何去何从

在今年4月初杭州召开的全国考古工作会议上，考古学家严文明破例提到基建考古中的收费问题。作为对这一话题的注解，4月19日，由浙江省文物局主办、浙江省文物考古研究所、温州市文物局等单位承办的区域专题会议“南方16省市基建考古区域协作会”在浙江永嘉召开。毋庸置疑，基建考古种种问题在近十年已经成为困扰考古界的一根刺。以现有国情，全国65家考古发掘资质单位，长期的工作都是围绕基本建设进行抢救性勘探发掘。基建考古的环境优劣和他们息息相关。

本次会议代表分别来自长江以南16省市的考古发掘资质单位。由于类似性质的会议此前已经举办过四届，大家提到的问题，有的是老生常谈，更多的是新的经验、教训和思考。

基建考古困境 尴尬的“90定额”

具体到各省市，基建考古工作面临的问题也很复杂。四川汶川震后，高速公路建设可以“边施工、边立项、边报批”，以致文物勘探根本无法做到前置；贵州省有近百个工业园区，且都是地方政府招商引资项目，政府干预较大，类似的情况也存在于湖北和重庆；一些大型国企项目，会通过地方政府向文物部门施压；中小型项目又存在不规范或者责任不明等问题，如江西的难点就在于中小工程和房地产开发；安徽新农村建设中的平整土地则对古代遗存丰富的台地破坏严重；而杭州和宁波这样的城市面临较多的是城市更新中的问题；2011年上海有这样一个例子：一处经济适用房建设区勘查出5万平方米的崧泽文化遗存，开发商要求在一个月内结束考古工作……

困境之下，文物部门可以倚重的“尚方宝剑”却非常有限：《文物保护法》及其实施条例关于基建考古的条款除了缺乏一定的可操作性；还有一个“漏洞”，对“大型基本建设”的界定过于模糊，对中小型工程事先开展勘探调查没有明确规定。因此在有些省，文物部门不主动上门，建设方也绝不主动申请在施工区勘探。对此重庆的做法是加强对已发现文物点的巡查，依靠当地百姓和区县文物工作者的力量，及时了解文物受影响的信息。《宁波市文物保护管理条例》则对工程规模作了量化，除了在文物埋藏区施工必须经过考古调查勘探发掘，以3万平方米作为大型基建项目的标准。

备受诟病的还有著名的“90定额”，即1990年财政部与国家文物局联合下发的《考古调查、勘探、发掘经费预算定额管理办法》，这是目前制定地下文物保护方案的最主要经费依据，其不足在于20年没有更新，收费标准滞后，且“前期人工费比重过大，后期整理研究费用又无法满足需要”。因此工程部门按照文件提出的国家定额标准，往往比现在通行的市场价格低得多。有的省市只能谋求物价等部门的联动支持。

技术服务还是有偿考古，基建考古属于“乱收费”？

《文物保护法》的相关规定，意味着国家不支付任何基建工程中的考古经费。但今年3月，财政部下文，以“减轻企业负担”名义取缔了江西、山西等省的基建考古收费资质。抛开该文件与《文物保护法》有关条款的冲突不说，这种误伤的发生，应该说映射出无论基建方还是文物部门，都长期没有厘清的一个概念：基建考古收费实际不是文物行政事业收费，而是技术服务费。云南省文物考古研究所所长刘旭认为，基建考古实际属于与“环境评估”相当的“文物影响评估”。
　　
而且基建考古经费谈判已经成为全国性的问题。很多地方存在着基建方不满、考古人委屈的尴尬情状。基建方认为前期发掘费用过高，更对后续的研究支出表示不理解。在基建方看来，前期发掘经费的使用往往低于预算，且缺少中长期决算。考古单位却指出，这部分费用根本无法将后续的整理、研究、保护费用纳入进去。考古工作的周期也和工程建设规划相悖，甚至考古出土品的处置、文物移交的时间进度，和具体工作周期有冲突，都会受到审计部门的质疑。这些无疑让考古人倍感不适。而矛盾的存在，除了行业沟通不够，也凸显了文物考古工作的规划性和规范性不足，往往“合情”而不“合理”。此前国家文物局曾在2007年下发《关于加强基本建设工程中考古工作的指导意见》，意在正视对行业的约束和管理。在和基建单位的磨合过程中，有时考古人也会受到触动，比如宁波企业会带着律师逐条研究相关法律条例。考古人陈杰指出，形成制度性的收费标准，将便于在规范化体制下实现考古工作的目标。据了解，当前部分省份财政逐渐将考古发掘经费从计划外管理纳入计划内管理，甚而纳入政府性基金管理体系。显然，促进行业规范，将是大势所趋。

修订《文物保护法》，或者推动地方立法？

除了作为标杆的长江三峡水库建设工程和南水北调工程，西气东输、各地高速公路、水库、电站建设、城市房地产开发等经济建设在过去十年里如火如荼。而《文物保护法》恰恰在经济大繁荣前夜的2002年进行了修订。由于2012年全国人大关于《文物保护法》实施情况的调研正在进行，有关基建方面的条款能否得到修订，成为很多考古人的期待。

而更务实的是各省的有识之士开始推动地方立法。在南京博物院院长龚良等人大代表的努力下，江苏省人大在2012年2月颁发了《江苏省考古调查、勘探、发掘经费预算办法》，将“90定额”本土化；重庆市政协常委林必忠也在积极促进相关法规的出台；另一较具代表性的文件是2005年成都市政府下发的《关于规范我市文物勘探发掘收费管理的意见》，对明确收费标准、收费解缴程序、规范收费票据和收入管理都进行了较具可操作性的解读。
　　
此外，高速公路、铁路、输油气管道、水库、电站建设等往往都是跨省项目，而每个省的文物资源、立项环境都不一样，因此进行工程沿线的省际沟通与协调也被提上日程。多位代表提出了跨省区文物管理的协作机制、方法、问题和解决办法，上海和贵州的代表还倡议成立“南方基建考古联盟”或“南方基建考古专业委员会”，希望建立一个区域合作的平台，借此从更精细的态度上规范基建考古的走向。