文物保护立法理论的若干问题
修改法律是文物保护立法发展的必然要求
我国文物保护法颁布于1982年，全面修改于2002年。经过30年的发展，社会经济发生了巨大的变化，文化领域也出现了各种错综复杂的矛盾。如：城乡经济建设与保护文物的矛盾、文化资源占有不平等而产生的文化利益分配不公的矛盾、文化发展地域不均衡区别对待的需求矛盾以及《文物保护法》以保护公共利益为主要目的与兼顾维护少数人利益之间的矛盾等等。现行《文物保护法》因为规则设定的局限性已难以有效发挥法律的社会调整功能。法律条文的可操作性较弱以及难以应对新的法权关系要求等，使得《文物保护法》亟待修改。《文物保护法》的修改是其法律机制进行自我更新和完善、保持社会调整有效性的必然选择。
党和国家对文化建设的空前重视为推动文物保护立法建设提供了良好的机遇。党的十七届六中全会上通过的《中共中央关于深化文化体制改革的决定》强调了依法保障人民基本文化权益，加快文化立法，制定和完善文化法律法规，提高文化建设法制化水平的政策，对修改《文物保护法》提供了强有力的政策支持，《文物保护法》的自我更新时机已经成熟。
《文物保护法》的立法目的
文化权益的实现并非自足的，需要借助于文化资源这一客体，而文物是最重要的文化资源，其所承载的丰富历史文化信息具有独特性、稀缺性和不可再生性。从立法角度而言，《文物保护法》所保护的法益必须首先借助于承载文化信息的文物。因此，对文物的保护就成了《文物保护法》立法目的实现的手段，而保障和实现人民的文化自由就是《文物保护法》立法的最终目的。
影响《文物保护法》立法目的选择的原因根据其不同特征可以分为客观和主观两个方面。从客观方面来说，一是由于经济发展所产生的对自然资源开发的日益增大的要求与进行文物保护所必须的自然资源占有之间存在着某种紧张关系。二是历史发展过程中所形成的特有民族文化传统对《文物保护法》立法目的的选择也具有极为深远的影响。其中包括全体国民对民族文化保护与传承的认同及参与现状，以及现代生活的科技化所带来的传统与现代两种生活方式选择之间的矛盾等等。从主观方面来说，影响《文物保护法》立法目的选择的原因大体上可以分为两个层面。一是社会大众的法求诉求之形成。其中包括全体社会成员的法律意识、法律心理、法律观念等。二是立法主体的价值选择。立法主体的价值选择往往与国家统治的政治目的相一致。《文物保护法》立法目的的确定正是立法主体反映国家文化发展政策的价值选择的表现。
保障《文物保护法》立法目的实现的条件有三：一是《文物保护法》立法目的选择的正当性，二是文物依法行政、严明司法的程度，三是全民《文物保护法》的守法意识和自觉。《文物保护法》立法目的选择的正当性要求《文物保护法》的规定符合中国社会发展的需要，客观反映文物作为介质体现的人们之间的法权关系，能够普遍为人们所接受和遵循。实现文物依法行政有赖于文物保护和经济建设的协调发展，文物行政执法中减少以罚代刑才能促进文物依法行政。加强司法机关对文物违法案件的审查及执行不仅有助于维护《文物保护法》的法律权威，而且对于培养全民的法治信仰，形成法律生活的习惯具有重要意义。
《文物保护法》应以权利为本位
“‘法律本位’是关于在法律这一定型化的权利和义务体系中，权利和义务何者为主导地位（起点、轴心、重点）的问题。‘权利本位’概括地表达了‘法律是或应当是以权利为本位’的观念，是‘法律是或应当是权利为本位’这一命题的简明的格言。”关于法定权利和义务的设定应该以何者为核心的问题就是法律本位的问题。法律本位的选择在立法中尤为重要，其与立法目的的实现密切相关。
《文物保护法》的立法目的是保障和实现人民的文化自由。要实现这一立法目的，文物保护立法应当以权利为本位进行法律规则的设定。具体表现在两个方面：一是法律规则的设定要遵循权利义务的对等性。法律权利与义务是既对立又统一的。权利的实现以义务的履行为条件，而义务的履行是以获得某种法益为对价的。《文物保护法》立法目的反映的是经过立法主体进行价值选择与取舍后的社会利益的重叠部分。其对权利的设定应当反映全体社会成员的公共意志。二是《文物保护法》法律规则的设定要体现权力和责任相统一的原则。文物保护的公共事务管理性质决定了《文物保护法》的主体呈现出行政管理的特性，在法律规则的设定上应当体现管理者权力与责任的对应和统一。国家机关及其公职人员职权的行使必须以法律责任的约束来制衡才能真正做到保护好文物。
良好的法律制度设计应以实现人民群众的文化利益和物质利益共同发展为己任。《文物保护法》以调整人们相互之间的文化利益为对象，应以促进公共文化利益实现为己任。在社会主义市场经济条件下，个人利益膨胀日益突显，表现在文化领域往往容易产生私人利益与公共文化利益的矛盾。文物保护立法应当坚持“公共文化利益优于私人利益”的原则，处理好国家利益、社会利益、集体利益和个人利益的关系。既要保护好公共文化利益，又要兼顾少数人的利益，实现法律规则设定的公平性，为和谐文化的发展创造条件。
完善《文物保护法》修改的建议
合理划分立法权、完善立法体制。我国现行的立法体制是“一元多层”立法体制。《文物保护法》的立法权由最高国家权力机关行使，但由于文物工作的行政管理属性需要大量的行政法规及规章来规范，而现实的情况是，大量的规范性文件在文物保护工作和文物行政执法中起着关键作用。这不利于我国文物保护工作的法治化发展。因此，笔者建议《文物保护法》修改时加强授权性立法的规定，科学、合理分配立法权，减少规章和规范性文件对法律权利义务的设置，完善立法体制。
科学规范法律框架，明确设定法条内容。现行《文物保护法》从总体上来说，具有以下三个特点：一是法律框架设置以实体规定为主，与行政处罚法及司法程序的衔接不够紧密。二是针对文物行政管理，法律条文的设定侧重于行政管理者的主体权利，相应法律责任的规定不足。三是义务性规则的法律条文较多，授权性规则的法律条文太少。尤其是有关文物流通的法律条文授权性规则更少。
针对以上特点，笔者认为，一是要加强法律条文实体性规范和程序性规范的衔接。二是要提高行政监管主体职权分配与法律责任设定的匹配性。三是要增加授权权性法律条文的设置，引入激励机制促进实现文物保护。四是规范法律条文的语言表达并进行立法解释。
综上，我国《文物保护法》所调整的社会关系不仅是文物行政管理者和相对人之间的行政管理法律关系，而且包含文物流通领域的平等主体之间的法律关系。《文物保护法》的调整对象是社会关系中特定的文化利益关系，这一点使得《文物保护法》的调整对象区别于民法、行政法、经济法等其他法律部门。《文物保护法》的特殊调整对象是《文物保护法》向部门法发展的重要依据。法学研究的任务就是探索《文物保护法》的调整方法，完善其法律体系，实现《文物保护法》向部门法的跨越，为依法保护中华民族文化遗产奠定基础。（中国文物信息网 作者：李明凤）
