将大遗址纳入国家公园体制

“十一五”期间，中央作出加强大遗址保护的战略决策，财政部和国家文物局联合编制了《“十一五”大遗址保护规划》，正式启动了中央主导、地方配套的大遗址保护工程。截至2015年底，中央财政累计投入专项经费超过50亿元，对重要大遗址进行了集中投入和保护，有效改善了大遗址保存现状。中央主导、带动地方投入的大遗址经费保障机制逐步形成，具有中国特色和创新精神的大遗址保护管理体系初步建立，先后公布了两批24个国家考古遗址公园和44个国家考古遗址公园立项单位。大遗址保护的社会认同度和影响力显著增强，大遗址保护逐渐成为推动城市经济社会和谐发展、建设美好精神家园的积极力量。

与此同时，我国大遗址保护仍然面临着新的形势和问题。大规模城镇化建设、新农村建设和大型基础设施建设对大遗址的威胁和蚕食不断加剧，大遗址保护资金投入与实际需求的矛盾依然突出，基础工作仍显薄弱，能力建设亟待加强，科技支撑尚有不足，展示利用的途径和模式单一；大遗址保护中还面临着突出的用地矛盾、政策支持不足、行政区划分割等问题。这些都限制了大遗址保护综合效应的发挥。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“坚定不移实施主体功能区制度，建立国土空间开发保护制度，严格按照主体功能区定位推动发展，建立国家公园体制”。国家公园体制是实现资源科学保护、分类管理和合理利用的有效模式，已被多个国家采纳。但是相关部门在设计国家公园体制时侧重于自然资源保护，未涵盖大遗址保护区等文化资源，忽略了自然与文化资源相互依存的现状。而我国所借鉴的美国国家公园制度，重视自然生态遗产，更重视历史文化遗产，美国共有国家公园近400处，其中以历史文化遗产为主要内容的270处，达三分之二。因此，仅将重要自然生态纳入我国的国家公园体制，是极不完整的制度设计。从国外成功经验看，从保护国家珍贵文物的需求出发，应该将大遗址保护区纳入国家公园体制。如此可从国家层面统筹政策措施，有利于从宏观上协调自然资源与文化资源的保护问题；有利于解决大遗址保护中土地征用、资金投入、人口调控、民生改善、展示提升等瓶颈问题。因此，迫切需要加强顶层设计，进一步创新保护思路，规划和调整发展战略，促进大遗址保护在经济社会发展中发挥更加积极的作用。

为此建议：

第一，请国家发展改革委将大遗址纳入国家公园体制，指导各地在国家公园体制试点过程中充分重视文化遗产的保护需求。在国家公园体制的整体框架下，进一步针对不同资源类型细化分类，明确不同类型公园的定位、发展方向、相关管理制度和扶持政策，建立符合国情、具有中国特色的国家公园体制。

第二，请财政部、国土资源部、住建部等相关部委进一步研究出台专项意见，落实涉及大遗址保护的土地、户籍和经费支持政策，结合国家城镇化建设、棚户区改造、生态环境保护等已有措施，加大对国家考古遗址公园建设和管理的投入力度，借鉴生态红线、资源有偿使用制度和生态补偿制度等自然资源保护政策措施，研究建立文化遗产保护的补偿制度，积极争取将大遗址纳入主体功能区体系。

　(中国文物报2016年3月8日第3版)