关于建立大遗址保护特区的可行性分析

从全国当前不可移动文化遗产总量来看，遗址占有很大比重，其中具有面积大、价值高特点的大遗址更是蕴含着极为丰富的历史、文化、艺术价值，构成了我国文化遗产体系的主干，但也正是由于大遗址本身所具有的特点，在经济建设迅猛发展的今天其所面临的矛盾和问题也最为突出，可以讲，对于它们的保护是我国当前历史时期文化遗产保护工作的重中之重。

多年以来，我国的文化遗产保护体系一直沿用条块分割的方式，即在组织体系上形成了由中央到地方各级人民政府文物主管部门自上而下实施专业管理，行政上却隶属于同级地方人民政府管理的模式。从现实情况看，传统的专业文物行政管理模式在对于经济发展较慢、产业结构单一、土地所有权主要为国有或地理环境较为封闭的大遗址来讲是比较有效的，但对于经济发展较快、土地所有权主要为集体土地、开放式的大遗址及大遗址群落，专业管理体制由于职能所限，难以处理复杂的综合性地保护、利用及与地方经济社会协调发展等问题。为此，2007年全国政协委员、国家文物局单霁翔局长在全国政协十届五次会议上提出借鉴改革开放以来其他特区建设成功经验，在西安、洛阳大遗址集中、保护意义重大、保护任务艰巨的区域建立“大遗址保护特区”，推动和解决这些区域大遗址面临的综合性问题。

所谓“特区”，其实质就是在特殊地区、采取特殊政策、为解决特殊问题所建立的一种管理模式。我国在深圳、珠海所建立的经济特区模式就是十分成功的案例。对于有特殊保护需求的重点大遗址和大遗址群落，能否采用此种模式呢？如果可能，此种大遗址保护特区需要具有哪些基本功能，其基本组织架构如何建立，应采取哪些具体的实施路径？本文将主要结合西安地区的基本情况，从大遗址保护特区建立的可行性分析、大遗址保护特区的基本框架、大遗址保护特区的实施路径三个方面进行一些探讨，以期为我国大遗址保护和利用提供一种可借鉴的思路，丰富大遗址保护与利用的模式。

“大遗址保护特区”是指在借鉴改革开放以来其他特区成功建设经验的基础上，根据特殊城市发展的战略需要，针对重点大遗址或大遗址群落和周边可开发区域的具体情况，采取特殊的管理体制和政策，进行统一规划、统一建设和统一管理的区域。

一、大遗址保护特区建立的必要性

1.设立大遗址保护特区是协调城市地域规划的需要

经过长期的发展，城市规划已经成为国家控制、维持和发展城市的重要手段。在市场经济体制下,城市规划通过协调各经济行为者利益与社会公共利益的关系,保证市场的有效运行,实现社会利益最大化,维护社会发展和稳定。当前在我国突飞猛进的城市化进程中，大遗址所在区域经济发展相对滞后，大遗址保护与城市开发建设、区域经济发展的矛盾日趋严重，各大遗址也遭到了不同程度的侵占和破坏；大遗址区内居民经济收入较少和生活水平较为低下，与大遗址区外居民之间生活水平的差距越来越大。这种情况导致大遗址区域的发展成为了整个城市规划的一个难题。因此，从协调整个城市发展的角度出发，对这个特殊的区域进行合理的规划显得尤为必要和紧迫。设立大遗址保护特区可以有效实现区域功能的转型，加强对西安、洛阳这类文物大市的大遗址保护管理工作。

2.设立大遗址保护特区是协调资源开发、利用与保护的需要

当前，城市化进程的加快加大了大遗址资源面临原真性和完整性消失的危险。我们对大遗址的保护和利用需要通过科学的保护、利用方式，在保护其原真性和完整性的基础上发挥大遗址这种文化资源的价值。因此，从协调资源开发、利用与保护的角度出发，根据矛盾的特殊性原理，可以针对特殊区域大遗址保护的特殊问题，根据大遗址区域的发展战略和地方经济发展的需求,设立大遗址保护特区，利用特区的功能，采取灵活多样的管理体制和特殊政策，对遗址区内外的资源进行整合。通过科学的开发方式，对相关的土地资源、文化资源、资金、人才、技术和管理资源进行统一的配置，寻求资源配置与群众需求的最佳结合点。

3.设立大遗址保护特区是提升城市地位的需要

以西安为例，我国历史上有周、秦、汉、唐等13个朝代在此建都，是世界闻名的四大古都之一。目前西安地区还保留下来有周丰镐遗址、秦阿房宫遗址、汉长安城遗址和唐大明宫遗址这些重要的都城和宫殿遗址，弥足珍贵。大遗址保护特区的设立，将通过高效的管理模式，对这四个大遗址进行统一规划和统一建设，不仅可以更好地保护这些珍贵的文化遗产，成为塑造西安城市形象的重要砝码，同时提高城市知名度和城市地位，扩大城市吸引力和凝聚力，给西安城市的经济发展带来无限的机遇。

4.设立大遗址保护特区是促进世界文化遗产保护事业发展的需要

大遗址保护特区是对文化遗产保护的一次大胆尝试和创新，尤其是对文物保护工作管理机制和管理模式的创新，目前无论从国内还是从国际上看都是一项新的创举，同时在很大程度上为其他国家和地区大遗址的保护管理工作提供了一定依据和经验，丰富和发展了现有大遗址保护的管理模式。大遗址保护特区的设立将为解决文化遗产保护长期以来存在的各种复杂问题提供新的思路与管理方法，为我国乃至世界文化遗产的保护管理提供经验，从客观上推动世界文化遗产保护事业的进一步发展。

二、大遗址保护特区建立的可行性

1.经济特区对于大遗址保护特区建立的示范作用

从我国经济特区的建立和发展过程来看，可以带来多方面的优势：特区可以享受特殊的政策支持，中央赋予特区一系列优惠政策和在其自治范围内根据需要自行立法的权力，促进了特区在政治、经济、体制等各方面的改革和创新；特区可以加快管理体制改革与创新，特区政府职能的转变，机构的精简，大大提高了政府的行政效率；特区可以促进区域内产业的快速发展，区域内产业结构得到优化；特区可以带动周边区域发展，对其他区域产生了巨大的示范、辐射和带动作用。

从经济特区发展情况开看，其发展的各种特殊政策扶持、高效管理运作模式、产业结构建设等方面的积极成果为大遗址特区的构建提供了丰富和宝贵的经验，具有极为显著的借鉴价值，以以往成功的经验为基础来构建大遗址保护特区，是科学而合理的。

2.构建大遗址保护特区的基础条件已经具备

土地是各项建设活动的载体,大遗址保护特区的构建同样离不开土地这个载体。西安大遗址由于规模宏大，占据了大面积的土地资源。西安市建国以来四轮城市总体规划遗址对四大遗址区域进行控制，目前四大遗址基本为集体用地，利用成本较低，有利于在明确大遗址特区架构下，从城市规划角度运用一定的方法和技术手段，实现土地资源的科学配置，促进城市经济社会的协调发展。

资金是开展大遗址保护特区建设各项活动的关键。西安市大遗址数量较多，保护任务繁重，大遗址保护所需的经费数额巨大，除了直接的遗址保护工程外，环境整治、绿化、人口搬迁等都需要大量的经费，单靠中央财政转移支付的有限文物保护经费很明显是不够的。特区建设还需要对遗址区内的土地资源和周边可开发区域进行规划，需要对自然、人文环境进行改善，需要引进优秀的人才和先进的技术，对遗址区内的产业结构进行合理的调整，居民的搬迁和安置，特区的重点展示项目和基础设施建设项目的规划和建设等，这些活动都需要有充足的资金作为保障。目前，从中央到地方财力的稳定增长对特区构建提供了资金保障。

人才和技术是建设大遗址保护特区的基石。大遗址保护特区的构建是一件非常复杂的工作，是一个涉及到规划、建筑、环境、考古等多个方面的综合、多学科交叉的工程，而且大遗址保护与利用属于自然与文化遗产保护研究领域的前沿性课题，具有很强的技术性。因此大遗址保护特区的建设既需要有知识结构完善和经验丰富的人才，又需要国际国内领先的技术指导。目前，在国家文物局、陕西省文物局的领导下，西安大遗址保护已经取得了一些成绩，获取了一些经验，也培养了一大批专职人才。特别是大明宫遗址的整体保护模式，其人才引进方式和技术尝试为特区的构建探索了一条有效的途径。

大遗址保护特区的设立急需国家和地方政府出台相关的政策法规予以支持，从而使大遗址保护特区的规划和建设有一定的法律依据和政策导向。同时也需要一套完善、高效的管理体制和运行机制的配合。专项政策法规的出台是建立特区的制度保障，可以提高政策运行和政府管理的质量，将是大遗址保护特区得以有效建设和运转的保证。当前，从文物系统内部来看是力主尽快建立特区模式，从陕西、西安地方政府来看，也迫切需要通过管理模式的改变解决长期以来由于大遗址保护被动保护困扰区域社会经济发展的问题，地方政府积极性很高。

特区的建设需要有满足居民生产生活的基本设施的建设和满足旅游的各项服务设施建设的配套，特区内的生产和生活环境才能得到改善。用以满足居民生活的基本设施包括道路、交通设施和安全防范设施、通讯设施；用以满足旅游的各项高标准建设供电、供水、通讯、卫生保洁等各项旅游基础设施建设和与吃住行相配套的旅游接待服务设施。目前，西安地区处于一个基本建设高速发展时期，大量城建资金需要寻找合理的投资对象，如果规划合理，通过特区这个平台，可以有效解决文物专业部门融资难的问题。

大遗址保护特区的构建需要有一定的理论研究作为支撑。专家学者的理论与实践研究的成果，将为大遗址的保护利用提供理论依据，也为进一步探索大遗址的保护和利用的模式提供方向，同时也可以为大遗址保护特区的构建奠定可靠的科学基础。一方面，现有研究可以为特区职能机构的设置及其统一管理提供依据；另一方面，大遗址保护特区规划的重点展示项目的建设也需要专家学者的研究和论证。目前，文物系统内部和相关部门都在对文化遗产保护模式进行研究，在局部区域也进行了一些尝试，如良渚、里耶遗址管委会的成立也为更高层次的特区设立提供了理论依据。

三、构建大遗址保护特区的潜在优势

1.大遗址自身的经济价值会给特区带来发展的机遇

大遗址不仅具有较高的历史价值还具有较大的经济价值，只要开发利用得当，其经济价值的开发利用不仅不会对遗址造成破坏，还可以反过来促进遗址的保护。最典型的就是秦始皇兵马俑和西安市城墙的开发利用，不仅形成了陕西省乃至全国的重点文物旅游地，创造了良好的经济效益，同时创收又为保护技术的研究和保护措施的执行提供了足够的资金，仅2005年“5·1黄金周”，兵马俑博物馆接待游客2.1万人次，同比增长2.3%，旅游门票收入200万元；西安城墙接待游客1.5万人次，同比增长158%，旅游门票收入60万元。

2.西安市的客源市场比较可观

西安市内客源市场是推动规划区旅游产业发展的先决条件。西安目前城市常住人口规模约800多万，随着人们生活水平的提高，出游率也会随之快速上升，其中要求在城市周边短期休闲旅游的群体规模是比较大的，因此，充分利用大遗址保护特区的环境优势、区位优势吸引西安市内的城市居民前来休闲旅游是很有必要和可能的。在此基础上提高大遗址保护特区的知名度、积累发展资金进一步扩大国内外的客源市场是非常可能的。据统计，西安市2005年全年共接待国内游客2346万人，2006年1~2月，西安市接待海外旅游者46185人次，同比增长31.64%； 2006年全年接待海外游客106万人次。

3.西安的大遗址区域具有后发优势

后发优势理论认为，后发区域具有技术和制度两方面的优势。区域技术后发优势即后发地区会从先发地区引进各种先进技术，经过模仿、消化吸收和改进提高所形成的追赶优势；区域制度后发优势即效仿或借鉴各种先进制度并经过本土化改造所产生的追赶优势。经济发展相对落后、产业结构相对不合理的西安市近郊的周丰镐、秦阿房宫、汉长安城和唐大明宫等四大遗址区无疑具有比较多的后发优势。

4.社会主义市场经济体制的不断完善

这是大遗址保护特区进行建设和经济开发的另一个有利条件。中国正处于社会和经济体制的大转变时期，经济建设的各项工作正在不断得到完善。国家对大遗址保护与利用投资力度逐渐加大。“十一五”期间，国家加大了对反映中华文明的重点大遗址的投资力度。大遗址保护特区通过实行特殊的管理体制和各项优惠政策，在对文化遗产保护模式进行探索的基础上，将西安大遗址区域的经济发展也纳入到社会主义市场经济运行的大系统中，不仅对遗址区的经济发展十分有利，而且对社会主义市场经济发展也是非常必要的。同时非政府组织的发展壮大，国内闲置资金的增加，公众投资观念的改变以及国际投资机构对中国的关注，都是促进大遗址保护特区构建和大遗址区域经济发展的重要力量。

通过从大遗址保护特区建立的必要性和可行性两方面进行分析，可以得出，在西安等大遗址及大遗址群落集中的城市区域，为有效加强大遗址保护与科学利用工作，参照经济特区等管理模式的经验，建立大遗址保护特区是非常必要，并且是完全可行的。

（作者系西安交通大学博士生、西安市文物局局长）