文物保护标准在文物法规体系建设中的作用

我国的文物法规体系是经历了相当长时间逐步建立起来的。长期以来，我国的文物博物馆事业一直采用行政法规作为基本政策来进行规范指导。1982年11月19日第五届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过并发布实施《中华人民共和国文物保护法》，文博事业建立起了坚实的法律基础。1992年5月5日，按照《中华人民共和国文物保护法》第三十二条规定“国家文化行政管理部门根据本法制定实施细则，报国务院批准施行”的要求，《中华人民共和国文物保护法实施细则》历经十年之久，终于经国务院批准，由国家文物局发布，它与《中华人民共和国文物保护法》一起构成文物法规体系的基础框架。2003年5月18日依据重新公布修改后的《中华人民共和国文物保护法》，国务院发布了相应的《中华人民共和国文物保护法实施条例》，替代了原有的实施细则。至今，共发布文物法律1件，文物行政法规2件，地方性文物法规30余件，部门规章9件，规范性文件43件，加上其他法律法规涉及文物的条款，由此组成了支撑文物博物馆事业健康发展的层级清楚、关系紧密、相互支持的文物保护法规体系。

文物保护行业标准化工作则是近些年才迅速发展起来的。2006年3月国家提出“落实科学发展观，实施标准战略，实现跨越式发展”，正式开始实施标准化战略。国家文物局抓住这个契机，6月，成立全国文物保护标准化技术委员会(SAC/TC289)，开始全面开展文物保护行业标准化建设工作。根据文物保护行业的需求，结合各方面工作基础和科研成果，在不可移动文物、可移动文物、文物调查与考古发掘、文物保护、博物馆及其信息化和信息建设等领域，组织开展国家标准和行业标准的研究制订工作。在短短的几年中已有6项国家标准、33项行业标准发布实施，并应用于文物保护项目的管理与实践中。文物保护标准从无到有，成绩显著。

一、文物保护标准与文物法规的关系

文物法规是有关文物的法律、行政法规和规章的总称，在规定的范围内协调涉及文物的有关活动，调整有关各方的关系。按照标准定义，文物标准是为了在一定范围内获得最佳秩序，经协商一致制定并由公认机构批准，共同使用的和重复使用的一种规范性文件。在约定条件下也起着协调文物活动和调整文物方面社会关系的作用。因此，文物法规和文物标准具有一些共性，其主要共同点表现在：具有协调功能；具有约束性；有明确的目的、宗旨和原则；有严格的制定、审批、发布程序；有统一的格式和规范化的表述方式。文物法规和文物标准的主要差异表现在以下三点：一是约束程度不同。文物法规必须强制执行, 而文物标准除强制性标准需要强制执行以外, 一般都要在约定条件下才强制执行。二是制定、审批、发布的程序和权限不同。在我国, 文物法律由全国人大或全国人大常委会制定；文物行政法规由国务院制定、发布；文物规章由国家文物局批准、发布。文物行业国家标准由国家质量监督检验检疫总局（国家标准化管理委员会）批准、发布；文物行业标准由国家文物局（文物保护标准化技术委员会）制定、发布，报国家标准化管理委员会备案。三是监督实施的模式和渠道不同。文物法规的实施除自我监督、社会监督外, 主要靠国家执法部门监督；文物标准实施除自我监督外, 主要是国家文物局的行政监督, 使用方监督或合同方监督和第三方的监督。

标准在理论上所具备的这些性质，也是法规制定机构所追求的效果，这使得标准被法规利用成为可能。如：1979年7月,国务院颁布的《中华人民共和国标准化管理条例》第十八条曾规定：“标准一经批准发布，就是技术法规。”但1989年颁布的《中华人民共和国标准化法》规定：国家标准、行业标准分为强制性标准和推荐性标准。由此可以看出，只有强制性标准可以被认定为技术法规。因此，文物标准可以看做是文物法规体系的补充，其中的强制性标准可以认定为技术法规，非强制性标准则可以通过法规文件的引用，在具体文物活动中成为法律要件，从而延展文物法规体系，形成新的文物法规体系。基础层是《中华人民共和国文物保护法》和《中华人民共和国文物保护法实施条例》；中间是贯彻执行层面的地方法规和部门规章；表层是支持层面的文物标准。

二、文物保护标准在文物法规中的作用

文物标准促进文物法规体系的科学性。要贯彻《文物保护法》，就要深入了解文物学科知识，探寻文物活动的规律，从而建立起一套与文物科研和文物活动相适应的科学的文物法规体系。文物学科是一门集渊深的历史积淀和自然科学于一身的学问，属于边缘交叉学科，纵贯历史知识和现代思想，呈现出内容庞杂、形式多样、融贯古今、荟萃中外的特性。文物标准（管理标准和技术标准）涉及文物保护和文物活动的方方面面，都是文物学科各方面最前沿的科研成果、技术创新和经验总结，文物标准体系是对文物学科体系的系统科学反映。文物标准的这些特点和规范作用使它成为文物法规和文物科研社会活动之间的最佳桥梁，将文物标准纳入文物法规体系将使得文物法规体系更加科学严谨，层次更加清晰合理，衔接更加严密顺畅，与文物活动的社会现实更加适应，从而使文物法规体系得以更加科学地贯彻实施，有效地指导和规范文物科研活动，合理地规划和调整文物社会关系。

文物标准优化文物法规的执行合理性。法律法规具有强制作用，国家为保证法律的严肃性，甚至采用任何可能的极端措施或手段来强制执行，以实现法律的最终目标。因此，法律法规强调的是必须执行，但在执行上欠缺具体化考量，有些法规的实施监督缺乏操作性和有效手段，造成执法中的自由裁量权过大，或由于执法尺度不好把握而丧失执法力度，起不到应有的作用。文物标准是文物活动中各方经过充分协商达成一致的结果，得到相关各方的尊重和接受。因为在标准的制定过程中，积极吸收社会各个层面、各个利益主体的广泛参与，使标准能充分反映各方利益，促使标准能被各方自愿采用。而且标准条款具体清晰、量化有度，有管理方面的标准，规范工作规程和流程，格式文本形式和内容，限定岗位职责和权限等等；有技术方面标准，限定技术手段和方法以及材料准入、规范技术程序和步骤，量化技术数据和指标等，具有广泛的可接受性和可执行性。将文物标准引入文物法规体系，更便于文物活动中的相关各方充分认识理解文物法规的具体要求，自愿接受文物法规的监督，从而提高文物保护执法的合理性和执法力度，增强了文物法规的可执行性，真正实现保护文物的最终执法目的。

文物标准增强文物法规的时效性和灵活性。法律制（修）订的主体是全国人民代表大会及其常务委员会，而且须经半数以上全国人大代表同意通过，制（修）订的时间间隔相对较长。行政法规是由国务院制（修）订的，地方法规是由地方人大或政府制修订的，这些法规往往是依据法律而制定的实施条例或执行细则，一般是跟随着法律的制修订而进行制（修）订的，其间隔与法律的修订间隔相当。部门规章则限于部门主管的事物范围内，而且其修改也多基于领导机构的换届促成。标准是现代管理科学的必要工具，尽管标准的制（修）订也需要各方的洽商、调整、妥协，但新技术替代落后的技术是不以人们的意志为转移的，从某种程度上说，标准并不掌握在制（修）订者手中，标准制修订的快慢取决于技术和社会进步的快慢，而现代科学知识正呈现爆炸式的增长，新知识、新技术层出不穷，转换为社会实用技术标准的周期越来越短。所以，在文物法规体系中引入文物标准，会使文物法规体系更快更灵活地适应技术更新和社会进步的节奏，实时反映文物科研活动和文物社会活动的最新进展，做到适时有效有据。

正如环境保护标准是对执行《环境保护法》的支持；食品安全标准是对执行《食品安全法》的支持；文物标准则是对执行《文物保护法》的支持。尽管我国文物保护标准化起步不久，但已经在文物博物馆行业规范管理和行业能力建设方面发挥着技术支撑和保障作用。因此，充分利用文物标准对文物法规体系的技术支持作用将是文物法规建设不可或缺的重要工作。